VII SA/Wa 1435/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2013r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2012 r. na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 i art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98. poz. 1071 z późn. zm.), dalej k.p.a. po przeprowadzeniu na wniosek I. K. postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r., znak: [...]. Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nakazał M. T. i W. i T., wykonanie rozbiórki nieużytkowanego, będącego w złym stanie technicznym budynku mieszkalnego, usytuowanego w [...] na działce nr [...] oraz uporządkowanie terenu. W związku z wniesionym odwołaniem I. K., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2011 r., umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. Organ wojewódzki wskazał, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki nieużytkowanego, będącego w złym stanie technicznym budynku mieszkalnego, została wydana na podstawie art. 67 Prawo budowlanego. Dlatego stroną postępowania prowadzonego w trybie przepisów dotyczących utrzymania obiektów, w tym art. 67 Prawa budowlanego jest wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Tym samym skarżąca, jako właścicielka sąsiedniej nieruchomości nie posiada przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu. Pismem z dnia [...] listopada 2011 r. I. K. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. We wniosku podnosiła, że południowa ściana budynku przeznaczonego do rozbiórki znajduje się w granicy z jej działką. Ściana ta jest popękana, a na działkę skarżącej spadają fragmenty elewacji. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kontrolowana w trybie nieważności decyzja z dnia [...] października 2011 r. nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. i nie zachodzi konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. który stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Wobec ustalenia, że skarżąca I. K., nie posiada przymiotu strony postępowania w sprawie dotyczącej nakazu rozbiórki sąsiedniego budynku mieszkalnego, zasadnie organ odwoławczy orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego. Jednocześnie interes prawny powinien być badany zgodnie z przepisem art. 28 k.p.a. W rozpatrywanym przypadku, właścicielami działki nr [...] w [...], których zobowiązano (w trybie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego) do rozbiórki, są M.T. i W. T.. I.K. jest właścicielem działki sąsiedniej nr [...]. jednostka rejestrowa [...], położonej w [...], obręb [...] [...]. Wymienione działki graniczą ze sobą. Budynek będący przedmiotem rozbiórki jest budynkiem wolnostojącym, nie podpiwniczonym, z poddaszem nie mieszkalnym o konstrukcji mieszanej o wymiarach zewnętrznych 7,33 x 5, 73m. Usytuowany jest w odległości od krawędzi drogi od 5,20 do 6,59m, oraz 3,98m od użytkowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce sąsiedniej. Zdaniem GINB w niniejszej sprawie nie istnieje przepis prawa, który mógłby stanowić źródło interesu prawnego skarżącej. Sama okoliczność bycia właścicielem nieruchomości sąsiadującej z działką, na której istnieje nieużytkowany, będący w złym stanie technicznym budynek mieszkalny, nie daje podstaw do wywiedzenia statusu strony postępowania, toczącego się w trybie art. 67 Prawa budowlanego, zakończonego nakazem rozbiórki. Rozbiórka w żaden sposób nie narusza bowiem interesu skarżącej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku I. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2012 r. Ponowna analiza materiału dowodowego doprowadziła organ do wniosku, że zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2011 r. Rozbiórka nieużytkowanego, będącego w złym stanie technicznym budynku mieszkalnego, nie daje podstaw do uznania, że skarżąca posiada status strony postępowania toczącego się w trybie art. 67 Prawa budowlanego. Budynek będący przedmiotem rozbiórki jest niewielkim budynkiem, wolnostojącym, niepodpiwniczonym, z poddaszem niemieszkalnym. Zlokalizowanie budynku w bliskiej odległości od działki skarżącej nie wpływa na to, że rozbiórka narusza jej interes prawny. W ocenie organu kontrolowana decyzja z dnia [...] października 2011 r., umarzająca postępowanie odwoławcze nie jest obarczona żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]kwietnia 2012 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I. K., wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji ją poprzedzającej. W skardze zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 28 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż nie jest stroną; - naruszenie przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia [...]kwietnia 2002 roku poprzez błędne przyjęcie, że inwestycja objęta decyzją znajduje się w odległości zgodnej z przepisami prawa; - naruszenie art. 7, 8, 9 i 107 k.p.a. poprzez brak pełnego uzasadnienia faktycznego tj. braku ustosunkowania się do twierdzeń zawartych w odwołaniu oraz podanie w uzasadnieniu nieprawdziwych informacji; - naruszenie art. 139 k.p.a. poprzez nieuzanie skarżacej za stronę postępowania odwoławczego; - naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez rażące naruszenie przepisów prawa wymienionych w punktach 1-4. Skarżąca podniosła między innymi, że bezprawnie pozostawiono fundamenty w rozbieranym obiekcie, a część tych fundamentów jest samowolą budowlaną. Nadto w skardze zarzuciła, iż południowa ściana budynku przeznaczonego do rozbiórki znajduje się w granicy z jej działką. Ściana ta jest popękana, na jej działkę spadają fragmenty elewacji zagrażając mieszkańcom i samochodom. Na dachu przedmiotowego domu jest popękany azbest, co może powodować emisję szkodliwych substancji. W ocenie skarżącej powinna być stroną postępowania odwoławczego. Dom przeznaczony do rozbiórki stoi w granicy z jej działką, natomiast odległość fundamentów samowoli budowlanej od granicy z jej działką wynosi 23-34 cm. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) zw. dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Skargę należało oddalić, bowiem zaskarżonym decyzjom nie można postawić zarzutu naruszenia prawa, a tylko w takim zakresie podlegały one kontroli Sądu. Kontrolowana przez Sąd decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie nieważnościowe. Tryb ten umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznych decyzji administracyjnych, co stanowi wyjątek od zasady ich trwałości sformułowanej w art. 16 § 1 k.p.a. Przy czym organ nadzorczy nie rozpatruje sprawy co do istoty, lecz bada decyzję wyłącznie pod względem ewentualnego wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia. Postępowanie nadzorcze nie ma na celu ponownego rozpoznania sprawy co do istoty (merytoryczne rozpatrzenie sprawy w tym przypadku nie jest dopuszczalne, naruszałoby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego) a sprowadza się wyłącznie do zbadania, czy decyzja nie zawiera kwalifikowanych wad prawnych. W niniejszej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego kwestionowaną w trybie nieważności decyzją z dnia [...] października 2011 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze przyjmując, że odwołująca się I. K. nie legitymuje się interesem prawnym, który dawałby jej status strony w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 lipca 1999 r., I SA 1620/98,LEX nr 48567, uchwała NSA w Warszawie z 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999/4/119). Sąd podziela pogląd organu, iż przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu odwoławczym, należało oceniać przez pryzmat w art. 28 k.p.a. Zgodnie z treścią powołanego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało co prawda normatywnie zdefiniowane, jednakże w piśmiennictwie i judykaturze przeważa pogląd, że interes prawny występuje wówczas, gdy strona - w rozumieniu procesowym - może lub powinna, na podstawie obowiązującego prawa, uzyskać konkretną korzyść albo może lub powinna być obarczona powinnością określonego zachowania, jednakże po skonkretyzowaniu tego aktem (lub czynnością) organu administracji publicznej. To zaś oznacza, że o tym, czy strona ma interes prawny decyduje odpowiedź na pytanie, czy jej żądanie znajduje podstawę w materialnym przepisie prawa publicznego, a w szczególności prawa administracyjnego. Chodzi o unormowanie, które daje osobie zainteresowanej możność określonego zachowania się, a zatem stwarza na rzecz tej osoby podmiotowe prawo publiczne. O istnieniu interesu prawnego decyduje ostatecznie istnienie przepisu prawa administracyjnego, na podstawie którego organ administracji publicznej mógłby ukształtować prawa i obowiązki określonego podmiotu. Interes prawny należy odróżnić od interesu faktycznego, jaki może mieć skarżący w wyeliminowaniu z obrotu prawnego określonego aktu administracji publicznej. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć bowiem każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej. Pojęcie "interesu prawnego" trzeba natomiast wiązać ze sferą indywidualnych praw i obowiązków, wynikających z określonych norm prawa materialnego, w której zaskarżony akt wywiera skutki. Jak podkreśla się, interes prawny powinien mieć zatem charakter bezpośredni, konkretny i indywidualny - a więc jest uwarunkowany istnieniem normy prawnej, nakładającej na dany podmiot obowiązki lub określającej prawa (uprawnienia), których dotyczy zaskarżony akt. Jeżeli akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2000 r., III SA 1876/99). Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a., nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, skarżąca jest właścicielką działki nr [...], która graniczy z działką inwestorów. Budynek znajdujący się na sąsiadującej nieruchomości przeznaczony został do rozbiórki z uwagi na zły stan techniczny. W decyzji nakazującej rozbiórkę zobowiązano inwestorów do prowadzenia robot zgodnie z wymogami BHP, aby nie stwarzały zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Biorąc powyższe pod uwagę uznać należy, iż organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, iż skarżąca nie posiada interesu prawnego uzasadniającego jej uczestnictwo w ówcześnie prowadzonym na podstawie art. 67 Prawa budowlanego postępowaniu. Nie można uznać za takie okoliczności wskazywane niebezpieczeństwo dla ludzi i imienia, które w ocenie skarżącej przedmiotowy budynek powoduje, zwłaszcza w sytuacji kiedy został już rozebrany. Nadto rozbiórka miała właśnie na celu wyeliminowanie takiego zagrożenia. Mając na uwadze treść formułowanych zarzutów należy wskazać, iż organ nadzoru budowlanego w sposób wyczerpujący przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w oparciu, o które w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny sprawy - czym wypełnił obowiązki wynikające z art. 7 i 77 i 80 k.p.a. Wnioski płynące z analizy opisanych okoliczności pozwalały na stwierdzenie, że nie ma podstaw do uznania, iż w tej sytuacji nastąpiło naruszenie prawa stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności kontrolowanego orzeczenia. Zarzuty skargi, zarówno w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa procesowego, jak też naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. okazały się nieuzasadnione. Mając na uwadze, że organy dokonały pełnej analizy materiału dowodowego sprawy, dokonały też ocen ewentualnego naruszenia innych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie dostrzegając naruszeń, brak było podstaw do uznania przez Sąd, że zaskarżona decyzja jest wadliwa. Dlatego na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), Sąd skargę oddalił.