VII SA/Wa 1436/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Siwek Sędziowie: WSA Mirosław Montowski WSA Grzegorz Rudnicki (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 listopada 2020 r. sprawy ze skargi K O na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę Uzasadnienie. Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2020 r. Nr [...] , Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), po rozpatrzeniu odwołania K O od decyzji Prezydenta [...] Nr [...]z [...] kwietnia 2020 r., odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta [...] Nr [...]z [...]czerwca 2019 r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.. Uzasadniając decyzję Wojewoda [...]wyjaśnił, że decyzją Nr [...]z [...]czerwca 2019 r., Prezydent [...]zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce [...] Sp. z o.o. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, polegających na montażu instalacji telefonii komórkowej [...] nr [...] na dachu istniejącego budynku (kat. XXIX), na terenie działki ew. nr [...]z obrębu [...] przy ul[...] w dzielnicy [...]. 20 grudnia 2019 r. do Urzędu [...] wpłynął wniosek K O o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną, ww. decyzją Prezydenta [...] Nr [...]– na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Wnioskodawca twierdził, że jako strona postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, w myśl art. 28 ust. 2 Pr. bud. (współwłaściciel nieruchomości), nie został poinformowany o toczącym się postępowaniu administracyjnym, co stanowi podstawę wznowienia postępowania. Z wniosku o wznowienie postępowania wynikało, że wnioskodawca o przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowlę dowiedział się 17 grudnia 2019 r. Zatem wniosek o wznowienie został złożony z zachowaniem terminu określonego w art. 148 § 2 K.p.a.. Prezydent [...] pismem z [...] stycznia 2020 r., wezwał K O do uzupełnienia braków we wniosku; odpowiedź na powyższe wezwanie wpłynęła 13 stycznia 2020 r.  Prezydent [...]postanowieniem z [...]stycznia 2020 r., znak: [...] wznowił postępowanie zakończone ww. decyzją Prezydenta [...]Nr [...], a decyzją Nr [...]z [...] kwietnia 2020 r. odmówił uchylenia ww. ostatecznej decyzji. Odwołanie od tej decyzji wniósł KO. Wojewoda wyjaśnił zasady postępowania odwoławczego, jak również istotę nadzwyczajnego postępowania wywołanego wnioskiem o wznowienie postępowania, zakończonego ostateczną decyzją. Wyjaśnił też, że stosownie do art. 147 K.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Postępowanie to można podzielić na dwa etapy - etap wstępny i etap rozpoznawczy. Podanie o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, w toku którego organ sprawdza, czy spełnia ono wymagania formalne, tj. czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia postępowania oraz czy zostało wniesione w terminie określony m w art. 148 § 1 K.p.a.. Natomiast badanie, czy dana przesłanka będąca podstawą wznowienia postępowania faktycznie zaistniała, następuje dopiero w trakcie tzw. postępowania właściwego. Dopiero drugi etap postępowania wznowieniowego, tzw. postępowanie właściwe (rozpoczynające się po wydaniu postanowienia o wznowieniu) ma na celu zbadanie zaistnienia przesłanek wznowienia i wydanie decyzji stosownie do art. 151 K.p.a.. W sytuacji, gdy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. zawiera stwierdzenie strony, że przysługiwał jej przymiot strony w postępowaniu, a została w tym postępowaniu pominięta, to weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie następuje w następnej fazie postępowania, prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Oznacza to, że przedmiotem postępowania na etapie wstępnym w przypadku przesłanki wznowienia opartej na art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. jest wyłącznie ustalenie, czy został zachowany termin do złożenia takiego wniosku i czy wnoszący żądanie wskazał którąkolwiek z przesłanek wznowienia enumeratywnie wyliczoną w art. 145 K.p.a.. W przypadku, gdy organ administracji stwierdzi, że nie występują przesłanki do wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., to zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej (wyrok NSA z 22 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1286/09). Samo wniesienie podania o wznowienie postępowania przez stronę nie wszczyna automatycznie postępowania. O wznowieniu bądź odmowie wznowienia postępowania stosownie do art. 149 K.p.a. właściwy organ. Podanie takie uruchamia jedynie fazę wstępną postępowania, której celem jest ustalenie przez organ następujących kwestii, czy podanie o wznowienie postępowania odpowiada ogólnym wymogom Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącym podań w postępowaniu administracyjnym (tj. czy zostało podpisane, wskazuje konkretną decyzję bądź postanowienie, których dotyczy wniosek o wznowienie postępowania), czy zostały w nim powołane przyczyny wznowienia określone w art. 145 § 1 K.p.a. oraz czy został zachowany miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie (art. 148 K.p.a.). Stosownie do art. 148 K.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia. w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Dopiero ustalenie wyżej wskazanych kwestii czyni możliwym przystąpienie do merytorycznej oceny żądań wnioskodawców. We wniosku z 20 grudnia 2019 r. jako podstawę wznowienia wskazano art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Zatem kluczową kwestią w rozpatrzeniu sprawy było ustalenie, czy K O przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta [...] Nr [...]z [...]czerwca 2019 r. Zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznych wyrażoną w art. 16 § 1 K.p.a.. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Są to sytuacje nadzwyczajne, enumeratywnie wymienione w przepisach prawnych. Zasada trwałości decyzji ostatecznych, jako jedna z fundamentalnych zasad całego systemu postępowania administracyjnego ma na celu zapewnienie pewności i stabilności obrotu prawnego. Instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną jest wznowienie postępowania, jeżeli postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna było dotknięte kwalifikowaną wadą wyliczoną wyczerpująco w art. 145 § 1 K.p.a. Organ administracji przy rozpatrywaniu wniosku o wznowienie postępowania rozpatruje wniosek wyłącznie w zakresie przesłanek w nim wskazanych, w tym wypadku art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Decydujące znaczenia przy rozpatrywaniu przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 ma kwestia braku winy strony, która wnioskuje o wznowienie postępowania, przy czym nieistotne jest, czy brak jej udziału w części lub w całości postępowania spowodowany był czynnikami obiektywnymi, czy też był spowodowany winą organu prowadzącego postępowanie. Zauważyć należy, że przepis ten nie będzie miał zastosowania, gdy załatwienie sprawy nie cierpiało zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, a więc gdy spełniono przesłanki z art. 10 § 1 K.p.a.. Ponadto przesłanka ta nie znajdzie zastosowania w sytuacji, gdy strona, pomimo prawidłowego i skutecznego zawiadomienia o toczącym się postępowaniu nie brała w nim udziału z własnej winy lub gdy strona nie udowodni, że wystąpiły okoliczności losowe {przeszkody, których nie można było usunąć) uniemożliwiające jej uczestniczenie w postępowaniu. Poprzez udział w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć udział stron w całym ciągu czynności przygotowawczych tego postępowania. Absencja strony w postępowaniu administracyjny m w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., obejmuje zatem zarówno przypadki, gdy strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu, jak i gdy nie brała udziału w istotnych czynnościach przygotowawczych organu. Przy tym, to nie strona winna wykazać dostateczną aktywność, aby zapewnić dla siebie czynny udział w postępowaniu, lecz stosownie do art. 10 § 1 K.p.a., taki obowiązek spoczywa na organach administracji publicznej. Wznowienie postępowania na tej podstawie następuje niezależnie od tego, czy to kwalifikowane naruszenie norm prawa procesowego miało wpływ na treść decyzji, czy też takiego wpływu nie można stwierdzić. Ta okoliczność ma charakter formalny, tj. sam fakt braku udziału strony w postępowaniu lub jego fragmencie bez jej winy stanowi powód dostateczny do wznowienia. Przepis ten nie żąda stwierdzenia, że brak udziału spowodował szkodę dla strony lub stwierdzenia, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy. W przedmiotowej sprawie konieczne było zatem ustalenie zakresu podmiotowego strony w postępowaniu administracyjnym. Organ wyjaśnił treść art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pr. bud. W sprawach o pozwolenie na budowę prowadzonych w trybie zwykłym, jak również w trybach nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, krąg podmiotów winien być identycznie ustalany na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Pr. bud., który jest normą szczególną w stosunku do art. 28 K.p.a.. W przedmiotowym postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę stronami byli inwestor, czyli spółka [...] Sp. z o.o. oraz Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości [...]. K O, który domagał się wznowienia postępowania z uwagi na to. że nie był w nim stroną i nie mógł brać w nim czynnego udziału był reprezentowany właśnie przez Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości [...] . Fakt, że zarządzający Wspólnotą Mieszkaniową Nieruchomości [...] nie wypełniali należycie swoich obowiązków i nie informowali jej członka o przebiegu postępowania administracyjnego nie stanowi przesłanki do uznania K O za stronę. W sytuacjach, dla których zastrzeżona jest kompetencja wspólnoty mieszkaniowej, za członków wspólnoty mieszkaniowej działa wyłącznie wspólnota. Art. 25 ustawy o własności lokali (Dz.U. z 1994 r., poz. 388 ze zm.) stanowi, że spory między właścicielami lokali, a wspólnotą mieszkaniową, na tle ewentualnej niewłaściwej, czy nierzetelnej reprezentacji interesów właściciela lokalu przez wspólnotę, są rozstrzygane w drodze cywilnoprawnej. Odnosząc się do to argumentu podniesionego w odwołaniu, że w związku z prowadzeniem prac montażowych telefonii komórkowej na dachu budynku uszkodzeniu ulęgły tynki na suficie Wojewoda stwierdził, że kwestia sposobu realizacji robót budowlanych i ich wykonania zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym należy do kompetencji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] . W związku z powyższym, wszystkie zarzuty podniesione zarówno we wniosku o wznowienie postępowania, jak i w odwołaniu od decyzji, były bezzasadne. Tym samym stwierdzić przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie zaistniała w niniejszej sprawie. Organ prowadząc postępowanie dotyczące pozwolenia na budowę powinien bardzo często uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, z drugiej zaś osób, których prawa mogą zostać poprzez realizację inwestycji naruszone. Czym innym jednak jest interes prawny, którego granice zakreślają przepisy Prawa budowlanego, a czym innym postulaty i oczekiwania obywateli dotyczące realizacji inwestycji. Interes faktyczny zaś, pomimo że istotny dla zainteresowanych, nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania zarówno w świetle art. 28 K.p.a., jak i art. 28 ust. 2 Pr. bud. Prezydent [...] słusznie odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej Nr [...] z [...] czerwca 2019 r., w związku z czym należy utrzymać w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy wydaje decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji wówczas, gdy stwierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Z tą decyzją nie zgodził się skarżący, który pismem datowanym na 28 lipca 2020 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. Decyzji zarzucił "naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: - naruszenia art. 33 ust. 2 pkt 2. Prawa budowlanego oraz art. 58 Kodeksu cywilnego oraz art. 138. art. 145 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), gdyż zgromadzony materiał dowodowy w sprawie przeczy istniejącemu stanowi faktycznemu. Inwestor złożył bowiem niezgodne ze stanem faktycznym oświadczenie co do prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane; - naruszenia art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego jak również art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo własności Skarżącego; - naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art, 77 oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ organ pierwszej instancji nie przeprowadził rzetelnej analizy oddziaływania obiektu na środowisko, wydając opinię (postanowienie Biura Ochrony Środowiska [...]) wyłącznie na podstawie oświadczenia Inwestora, a organ odwoławczy nie dość, że nie naprawił tego błędu i nie dokonał własnych ustaleń, do czego zobowiązują go przepisy k.p.a., to nawet nie odniósł się do zgłoszonych w odwołaniu zastrzeżeń skarżącego. Skutkowało to błędną oceną wpływu budowli na otoczenie, a przez to naruszenie prawa materialnego w postaci art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, gdyż organ wydający decyzję, jak również organ odwoławczy błędnie ustaliły strony postępowania administracyjnego o wydanie pozwolenia na budowę". Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie kosztów oraz "o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym". Uzasadniając skargę skarżący wyjaśnił, że o toczącym się postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę dowiedział się dopiero wtedy, gdy podczas prac budowlanych na dachu uszkodzone zostało świeżo wyremontowane mieszkanie należące do skarżącego i jego małżonki. Ze złożonego przez inwestora projektu budowlanego jednoznacznie wynika, że budowany obiekt w całości usytuowano bezpośrednio nad mieszkaniem skarżącego, a elementy konstrukcyjne mają być przymocowane do stropu tego mieszkania, przy czym do realizacji projektu niezbędna jest istotna modyfikacja tegoż stropu. W związku z tym, takie działanie, to nie tylko oddziaływanie na nieruchomość skarżącego, które organ powinien był w swojej decyzji bez wątpienia uwzględnić, ale naruszenie prawa własności. Z notarialnego aktu własności wynika, że przedmiotowe mieszkanie, położone na V kondygnacji, jest wyłączną własnością skarżącego i jego małżonki. Zgodnie z § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie kondygnacja definiowana jest jako pozioma część budynku, zawarta pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, a zatem strop V-tej kondygnacji (nad mieszkaniem skarżącego) należy do tego mieszkania. Tym samym zostały naruszone w sposób rażący postanowienia art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego, jak również art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. Strop budynku wykonany jest z kanałowej płyty stropowej typu żerańskiego z warstwą termoizolacyjną. Na stropie posadowione są ścianki kolankowe, na których z kolei oparty jest dach wykonany z płyt korytkowych pokrytych papą. Montaż tak potężnej konstrukcji - jaka powstaje na podstawie zatwierdzonego projektu - wiąże się m.in. ze zdemontowaniem warstwy pokrycia dachu, wycięciem otworów w konstrukcji płyt korytkowych, łącznie z wycięciem zbrojenia, usunięciem istniejących warstw termoizolacyjnych do poziomy stropu, a następnie rozkuciem otworów w płytach stropowych w celu wypełnienia kanałów zaprawą cementową. Powyższe działania mają na celu trwałe przymocowanie do stropu zakotwiczeń odciągów masztu anteny. Działania te są całkowicie nieodwracalne i głęboko ingerują w konstrukcję dachu oraz stropu budynku. Inwestor swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wywodzi z umowy najmu zawartej [...] października 2017 r. z Zarządem Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] i w oparciu o tę umowę złożył w organie administracyjnym oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, określone w art. 33 ust. 2 pkt 2 Pr. bud. Jednak zgodnie z § 2 pkt. 1 umowy inwestor wynajął część powierzchni dachu, o wielkości 14 m2 z przeznaczeniem na instalację infrastruktury telekomunikacyjnej i miejsce na dachu z przeznaczeniem na instalację dróg kablowych pomiędzy antenami nadawczo-odbiorczymi, szafami technologicznymi oraz źródłem zasilania w energię elektryczną. Z projektu budowlanego wynika natomiast, że powierzchnia dachu potrzebna do zamontowania instalacji telefonii komórkowej oznaczonej, jako [...] nr [...] jest znacznie większa niż określona w przedmiotowej umowie, a co więcej, konieczna jest, jak wspomniano, poważna modyfikacja stropu nad mieszkaniem skarżącego, którego w żadnym razie inwestor nie wynajął ani na podstawie niniejszej umowy, ani na żadnej innej podstawie. Inwestor nigdy nie wystąpił do skarżącego o zgodę na wykorzystanie jego nieruchomości do celów budowlanych. Podał więc niezgodne ze stanem faktycznym informacje o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, choć jako profesjonalista w budowie urządzeń telekomunikacyjnych doskonale musiał zdawać sobie sprawę, że przedmiotowa umowa zawarta ze Wspólnotą Mieszkaniową nie upoważnia go do realizacji inwestycji na powierzchni większej niż 14 m2, jak też nie upoważnia go do dokonywania jakichkolwiek zmian w stropie budynku. Co więcej, że sposób montażu tak dużej anteny na dachu tego budynku wymaga dalece idącej ingerencji w strop, do którego nie posiada żadnego tytułu prawnego. Inwestor złożył więc organowi administracji nieprawdziwe oświadczenie. To z kolei powoduje, że decyzja nr [...] Prezydenta [...]z dnia [...] czerwca 2019 r. została wydana na rzecz podmiotu nieuprawnionego (niebędącego stroną w przedmiotowej sprawie). Dodatkowym problemem, z którego musiał zdawać sobie sprawę inwestor, jest kwestia braku pełnomocnictwa Zarządu Wspólnoty do zawarcia umowy, której realizacja wykracza poza zakres zwykłego zarządu nieruchomością, a o którym to pełnomocnictwie jest mowa w ustawie o własności lokali. Wspólnota Mieszkaniowa, w uchwale nr [...]z dnia [...]kwietnia 2017 r., wyraziła zgodę jedynie na montaż stacji wzmacniającej sygnały GSM. Zarząd Wspólnoty zawarł natomiast umowę najmu części nieruchomości, zezwalając na montaż anteny i urządzeń telekomunikacyjnych o wadze blisko 2,5 tony i wysokości 13 m. Montaż i najem są jednak dwiema zupełnie różnymi czynnościami. Należy zaznaczyć także, że stacja wzmacniająca sygnały GSM (tzw. repeater) jest stosunkowo niewielkim urządzeniem i służy do poprawy jakości sygnałów w obrębie danej nieruchomości. Gabaryty i masa repeaterów są zróżnicowane, ale maksymalnie ważą do 50 kg i mają wysokość do 3 m. Inwestor, mimo że znał treść uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej, o czym świadczą adnotacje na karcie uzgodnień do umowy, świadomie zawarł umowę, której realizacja całkowicie odbiega od tego, na co wyrazili zgodę w uchwale członkowie Wspólnoty Sąd Okręgowy [...]postanowieniem z [...] maja 2020 r. wstrzymał tytułem zabezpieczenia wykonanie przedmiotowej uchwały z uwagi na duże prawdopodobieństwo jej uchylenia, ze względu na rażące naruszenie prawa. Niestety, postanowienie Sądu zostało całkowicie zignorowane zarówno przez Zarząd Wspólnoty, jak też przez inwestora. Brak określonego w art. 22 pkt 2 ustawy o własności lokali pełnomocnictwa do zawarcia przez Zarząd Wspólnoty umowy stanowiącej czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu nieruchomością, jak też sprzeczność między treścią uchwały a sposobem jej wykonania, powodują nieważność umowy najmu na podstawie art. 58 Kodeksu cywilnego. W chwili składania przez skarżącego wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 powyżej opisane fakty nie były skarżącemu jeszcze znane, poznał je znacznie później. Musiały być natomiast znane od początku organowi pierwszej instancji, który powinien był dołożyć należytej staranności w ocenie złożonych przez Inwestora dowodów. Powinny być także znane organowi drugiej instancji, który w postępowaniu odwoławczym miał obowiązek z należytą starannością ocenić prawidłowość wydania zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Niestety, solidarność urzędnicza zatriumfowała w tym przypadku nad literą i duchem prawa. Podczas prac budowlanych na dachu dwukrotnie doszło do zdarzeń noszących cechy katastrofy budowlanej, tj. odpadnięcia dużych fragmentów tynku z sufitu w mieszkaniu Skarżącego, czym spowodowano zagrożenie dla zdrowia a nawet życia. Zebrane fragmenty uszkodzonych tynków ważyły bowiem ponad 60 kg. W tej sprawie odrębne postępowania prowadzą organa nadzoru budowlanego, gdyż inwestor dokonał także samowolnych zmian w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Zarówno organ pierwszej instancji, jak również Wojewoda [...] w postępowaniu odwoławczym błędnie określili także zakres oddziaływania budowli na otoczenie, zawężając znaczenie tego terminu (lub nie określili go w ogóle). W efekcie, skarżący został wykluczony z grona podmiotów, które powinny być stroną postępowania administracyjnego o wydanie pozwolenia na budowę. Na bezpodstawne zawężanie przez organa administracji zakresu odziaływania budowli na otoczenie zwraca uwagę liczne orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym podkreśla się, że pojęcia obszaru oddziaływania obiektu nie można rozumieć tak wąsko i ściśle, jakby wynikało to wyłącznie z wykładni gramatycznej art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane Przejawami takiego oddziaływania są np. hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby, bądź też pozbawienie lub ograniczenie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dopływu światła dziennego. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora związane z budowanym obiektem, są więc także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem (art. 140 k.c.). Podobnie ma się rzecz w tym przypadku. Zmianą w zagospodarowaniu nieruchomości jest zintensyfikowanie ruchu na klatce schodowej oraz zwiększenie częstotliwości korzystania z włazu dachowego znajdującego się przy samym wejściu do mieszkania Skarżącego, z którego ekipy inwestora korzystają i zamierzają korzystać przez cały okres eksploatacji budowli, nawet kilkukrotnie w ciągu jednego dnia - i przez 24 godziny na dobę - jak wynika z zapisów § 5 pkt 9 przedmiotowej umowy. Dostęp do włazu realizowany jest przy pomocy drabiny dostawnej, która systematycznie blokuje wejście do mieszkania skarżącego oraz wyjście z mieszkania na klatkę schodową. Właz dachowy nie powinien służyć do systematycznej obsługi urządzeń telekomunikacyjnych zainstalowanych przez inwestora na dachu budynku, lecz zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem, być wykorzystywany jedynie do okresowej oceny stanu szczelności pokrycia dachowego tej części budynku oraz do inspekcji kominiarskiej. Stroną postępowania, o którym mowa jest w art. 28 ust. 2 ustawy prawo budowlane, podobnie jak postępowań nadzwyczajnych w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę, powinien być nie tylko ten podmiot, którego interes prawny został naruszony, ale każdy podmiot, który ma w tym interes prawmy. Jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego nieruchomości względem nieruchomości sąsiednich, to tym samym właściciele tych nieruchomości mają status strony i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone stosownymi przepisami czy normami technicznymi. Błędne jest przyjęcie zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji, że w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej, interes prawny ma tylko wspólnota mieszkaniowa. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, zgodnie z którym członek wspólnoty mieszkaniowej, jeżeli wykaże swój indywidualny, własny interes prawny (a taki skarżący wykazał w obu postępowaniach ponad wszelką wątpliwość), ma prawo wystąpić, jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której co do zasady występuje wspólnota. Uprawnienia wspólnoty mieszkaniowej i poszczególnego właściciela nie są wobec siebie konkurencyjne i nie wykluczają się wzajemnie. Ocenie organu powinno podlegać to, czy poprzez dopuszczenie do realizacji określonych robót budowlanych doszło do negatywnego oddziaływania na nieruchomość osoby trzeciej. Istnienie takiego oddziaływania skarżący dowiódł we wniosku o wznowienie postępowania oraz w odwołaniu do Wojewody [...] , przytaczając m.in. opinię uprawnionego rzeczoznawcy z listy biegłych sądowych. Wprawdzie zasadą jest występowanie w sprawach wspólnot mieszkaniowych - organów je reprezentujących - jednakże nie wyłącza to możliwości uzyskania przez właściciela lokalu przymiotu strony postępowania w sprawie dotyczącej tej wspólnoty w razie wykazania, że taki przymiot posiada i to niezależnie od występującej w jego imieniu wspólnoty. Konsekwencją powołania wspólnoty mieszkaniowej nie może być pozbawienie właściciela lokalu (lokali) możliwości administracyjnej i sądowej ochrony jego praw w sytuacji, gdy potrzebę tej ochrony opiera na przepisach prawa i gdy tej ochrony nie zapewnia mu należycie właściwy organ wspólnoty. Brak takiej ochrony został nawet przez Wojewodę [...]dostrzeżony w uzasadnieniu decyzji (załącznik nr 1, str. 5 akapit 3), jednakże bez efektu. Nie jest zatem słuszne stanowisko, zgodnie z którym za członków wspólnoty mieszkaniowej działa wyłącznie wspólnota (w efekcie jej zarząd). Działania wspólnoty, reprezentowanej przez zarząd dotyczą co do zasady nieruchomości wspólnej określonej przez art. 3 ust. 2 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, co wynika wprost z przepisów rozdziału 4 tej ustawy, a w szczególności z jej art. 21 ust. 1 oraz art. 22 ust. 1 i ust. 3. Każdy właściciel lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość, może mieć natomiast swój własny interes prawny podlegający ochronie nie tylko w oparciu o przepisy prawa cywilnego, ale także na podstawie materialnoprawnych regulacji z zakresu prawa administracyjnego. Stosowanie przez administrację publiczną prawa w postępowaniu administracyjnym wedle własnego uznania lub jego interpretowanie na korzyść strony silniejszej, która dysponuje większymi możliwości zabezpieczania swoich interesów, działając czasami na granicy prawa, a czasami już poza nim, podważa do takiej administracji zaufanie obywatela. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...]podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja była prawidłowa i nie naruszała prawa, a skarga nie była zasadna. Zarówno treść skargi, jak pism procesowych skarżącego w postępowaniu administracyjnym wskazuje na to, że nie kwestionuje on stanowiska organów co do tego, że prawną zasadą jest reprezentacja wspólnoty mieszkaniowej w rozumieniu art. 6 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t. jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1910 ze zm., dalej: "u.o.w.l.") przez zarząd tej wspólnoty (art. 21 ust. 1 u.o.w.l.). Zdaniem natomiast skarżącego, w sprawie niniejszej dopuszczalny jest wyjątek od tej zasady, polegający na przyznaniu legitymacji czynnej w postępowaniu również skarżącemu, jako członkowi wspólnoty mieszkaniowej, właścicielowi lokalu stanowiącego odrębną własność; z uwagi na to, że posiada on własny, konkretny i zindywidualizowany interes prawny. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, stanowisko skarżącego jest błędne. Przede wszystkim należy wyjaśnić, że skarżący wadliwie prawnie wyprowadza wniosek o swym interesie prawnym z faktu, że strop budynku, na którym zlokalizowana była inwestycja, znajdujący się nad jego lokalem, stanowi część tego lokalu i w konsekwencji własność skarżącego. Strop budynku zalicza się do części wspólnych nieruchomości, a nie do tych części budynku, które stanowią odrębną własność lokalową. Strop jest to bowiem pozioma przegroda budynku, dzieląca go na kondygnacje i stanowiąca część wszystkich przegród budowlanych, wydzielających budynek z przestrzeni (art. 3 pkt. 2 Pr. bud.). Jest to więc element konstrukcyjny całego budynku, a nie jego poszczególnych i wyodrębnionych części w postaci lokali. Ponadto, zgodnie z cyt. przepisem, budynek powinien posiadać dach, czyli kolejny element konstrukcyjny znajdujący się ponad ostatnim stropem budynku. Zgodnie z art. 3 ust. 2 u.o.w.l. grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali stanowią tzw. nieruchomość wspólną. W razie wyodrębnienia własności lokali właścicielowi lokalu przysługuje udział w nieruchomości wspólnej - jako prawo związane z własnością lokali (art. 3 ust. 1 u.o.w.l.). Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.o.w.l., właściciel lokalu ma prawo wyłącznie do współkorzystania z nieruchomości wspólnej zgodnie z jej przeznaczeniem. Wszelkie więc roboty budowlane wykonywane ponad ostatnią kondygnacją budynku i ponad jego dachem stanowią budowlaną ingerencję w nieruchomość wspólną budynku (o ile zostały w nim wyodrębnione odrębne lokale), takie jak dach i ostatni strop. Nie stanowią jednak ingerencji w odrębny przedmiot własności, jakim jest lokal znajdujący się na ostatniej kondygnacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za prawidłową wykładnię przepisów o zarządzie nieruchomością wspólną, z której wyodrębniono własność lokali, ocenia wykładnię organu, zgodnie z którą ograniczenia praw współwłaścicieli takiej nieruchomości mogą iść tak daleko, że nie tylko tracą oni na rzecz wspólnoty mieszkaniowej część uprawnień wynikających z prawa własności, ale także wiążące się z tym uprawnienia procesowe - prawo do bycia stroną postępowania administracyjnego. Jak przekonywująco wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 758/16 (CBOSA), "za taką wykładnią przemawia przede wszystkim cel konceptu prawnego, jakim jest wspólnota mieszkaniowa i wynikający z tego zarząd nieruchomością wspólną. Chodzi o to, aby w przypadku większej liczby lokali, a zatem większej liczby potencjalnych współwłaścicieli nieruchomości wspólnej (powyżej siedmiu), w celu sprawnego zarządzania nieruchomością wspólną obowiązkowo powoływać zarząd (art. 21 ustawy o własności lokali), który przejmuje niektóre uprawnienia i obowiązki współwłaścicieli nieruchomości wspólnej (art. 22 powołanej ustawy), ograniczając tym samym prawa współwłaścicieli nieruchomości wspólnej. W celu zapewnienia sprawnego zarządu nieruchomością wspólną konieczne może być też ograniczenie praw współwłaścicieli części wspólnych w ten sposób, że w postępowaniach administracyjnych związanych z nieruchomością wspólną występować, jako strona będzie tylko wspólnota mieszkaniowa reprezentowana przez zarząd, a nie wszyscy współwłaściciele nieruchomości wspólnej". W ww. wyroku NSA wyjaśnił ponadto, ze współwłaściciele nieruchomości wspólnej nie mogą uzasadniać swojego interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę na nieruchomości wspólnej tym, że ta budowa jest realizowana bez ich zgody. Dlatego też argumentacja skarżącego odnośnie art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego, i art. 21 Konstytucji R.P., mająca uzasadniać jego indywidualny interes prawny wynikający z prawa własności i zakazu immisji, jest chybiona. Skoro bowiem interesy skarżącego (i pozostałych członków wspólnoty), także o charakterze cywilnoprawnym i dotyczącym współwłasności nieruchomości wspólnej, były w postępowaniu administracyjnym reprezentowane przez zarząd wspólnoty mieszkaniowej na podstawie przepisów rangi ustawowej, to nieudolne lub nieprawidłowe reprezentowanie skarżącego może być przedmiotem stosownego postępowania, ale przed sądem powszechnym. Roboty budowlane, ujęte w ostatecznym pozwoleniu na budowę udzielonym w postępowaniu, które usiłował wznowić skarżący, są związane z eksploatacją nieruchomości wspólnej. Z zatwierdzonego decyzją Nr [...]z [...]czerwca 2019 r. Prezydenta [...]projektu budowlanego i pozwolenia na budowę wynika, że zakres zezwolonych robót budowlanych dotyczył montażu instalacji telefonii komórkowej [...]nr [...]na dachu istniejącego budynku przy ul. [...]. W podaniu z 29 grudnia 2019 r. skarżący wskazał, jako podstawę żądania wznowienia postępowania art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., uznając, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia, a powinien być jego stroną. Tym samym skarżący zakreślił w sposób wiążący organowi nie tylko przesłanki wszczęcia samego postępowania nadzwyczajnego, ale również określił jego prawny rodzaj – wznowienie postępowania, a nie stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. To stwierdzenie ma istotne znaczenie w stanie niniejszej sprawy. Poczynając bowiem od pisma procesowego z 30 stycznia 2020 r., przez odwołanie od decyzji organu I instancji i skargę do tut. Sądu, skarżący podnosi okoliczności odmienne od przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. Kwestionuje zgodność z prawem udzielonego pozwolenia na budowę (w zakresie naruszenia art. 33 ust. 2 pkt. 2 Pr. bud. - nieprawidłowości oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i podnosi błędy w projekcie budowlanym) oraz dokonanie przez inwestora zmian w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Należy więc wyjaśnić, że zarzucane organowi administracji architektoniczno budowlanej naruszenie przepisów określających obowiązki tego organu w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę mogłyby stanowić przesłanki prowadzenia innego postępowania nadzwyczajnego, zmierzającego do ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., a nie wznowienia postępowania. Tryby nieważnościowym i wznowieniowy, jako dwa różne przedmiotowo postępowania nadzwyczajne są wobec siebie niekonkurencyjne. Oznacza to, że okoliczności stanowiące przesłanki stwierdzenia nieważności nie są przesłankami wznowienia postępowania. Co więcej, postępowanie o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, jest dalej idące niż wznowienie postępowania zakończonego taką ostateczną decyzją. Dlatego też organa obu instancji, będąc związanymi wskazaną przez skarżącego podstawą prawną z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. i poprawnie rozumiejąc charakter tego postępowania nadzwyczajnego, prowadziły wznowione postępowanie w kierunku ustalenia istnienia kwalifikowanej wady procesowej, określonej w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. Dlatego też we wznowionym postępowaniu organ stwierdzając, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. jest zobowiązany (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.) do wydania decyzji o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji wobec braku możliwości przejścia do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej (gdyż nie zaistniała żadna z podstaw wznowienia postępowania). Jak słusznie stwierdził WSA w Warszawie, postępowanie wznowieniowe nie może być wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. W pierwszej kolejności nakierowane jest na zbadanie, czy w realiach konkretnej sprawy wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania, czy też taka przesłanka nie wystąpiła. Dopiero pozytywne ustalenie przez organ wystąpienia (istnienia) przesłanki wznowienia, otwiera organowi drogę do ewentualnego uchylenia decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Wydanie tej decyzji jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy (por. wyrok z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt. VII SA/Wa 2500/16, CBOSA). Skoro więc postępowanie wznowieniowe nie może być wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, a jedynie jej wadliwości z przyczyn enumeratywnie wymienionych w § 1 art. 145 k.p.a. (por. w tym zakresie też wyrok WSA w Poznaniu z 20 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 391/18, CBOSA) i wobec tego, że skarżący nie miał interesu prawnego do występowania w postepowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, gdyż był w nim reprezentowany przez zarząd wspólnoty mieszkaniowej, to decyzja organu I instancji była prawidłowa. Niekwestionowanym przez organa administracji obu instancji jest podnoszony przez skarżącego fakt, że szkody w lokalu skarżącego powstały w czasie montażu instalacji telefonii komórkowej [...] nr [...] na dachu budynku. Tym niemniej okoliczność taka nie powoduje powstanie u skarżącego interesu prawnego uzasadniającego uchylenie decyzji we wznowionym z tej przesłanki postępowaniu. Może uzasadniać powstanie po jego stronie roszczenia o naprawienie szkody, dochodzonego jednak w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. W związku z poczynioną przez tut. Sąd oceną prawną przesłanek wznowienia postępowania i ewentualnego uchylenia decyzji ostatecznej, w sprawie nie miały też prawnego znaczenia zarzuty skarżącego o braku umocowania zarządu wspólnoty mieszkaniowej do czynności przekraczających zwykły zarząd, czy też braku po stronie inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Są to kwestie, które mogłyby być podnoszone albo w postępowaniu toczącym się po uchyleniu decyzji na skutek wznowienia postępowania, albo mogłyby stanowić zarzuty w postępowaniu z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Wypada jednak nadmienić, że podnoszona przez skarżącego potencjalna nieważność (art. 58 Kodeksu cywilnego) – a raczej bezskuteczność – umowy najmu nie jest przedmiotem badania organów administracji publicznej, ale sądu powszechnego po wytoczeniu stosownego powództwa. Ponadto, w aktach sprawy znajduje się uchwała Wspólnoty Mieszkaniowej Nr [...] (nazwana uchwałą "właścicieli lokali Wspólnoty Mieszkaniowej"), z której wynika zgoda na "montaż instalacji wzmacniającej sygnał [...] na dachu budynku". Odnośnie zarzutów skarżącego wyjaśnić też należy, że w postępowaniu wznowionym organ nie bada również kwestii środowiskowych i nie przeprowadza żadnej analizy oddziaływania inwestycji na środowisko. Przedmiot postępowania po jego wznowieniu został już omówiony w niniejszym uzasadnieniu; dotyczy wyłącznie potencjalnego zaistnienia przesłanki wznowieniowej. Kwestie środowiskowe, podnoszone przez skarżącego, mogłyby być przedmiotem badania dopiero w postępowaniu, jakie toczyłoby się w wypadku uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 151 § 1 pkt. 2 k.p.a. Mogą też stanowić zarzut w postępowaniu z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, organ I instancji wydał prawidłową decyzję o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej. W konsekwencji, wbrew zarzutom skarżącego, Wojewoda [...] poprawnie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, postępując zgodnie z art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. W związku z dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceną prawną, zawartą w niniejszym uzasadnieniu, organa obu instancji nie naruszyły art. 7, 8, 77 i 145 § 1 k.p.a. Przeprowadziły postępowanie dowodowe na okoliczności istotne do ustalenia przesłanki z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., gdyż tylko na tą przesłankę wznowieniową wskazywał skarżący. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.