VII SA/Wa 1437/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz, Sędziowie WSA Izabela Ostrowska (spr.), As. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant Sylwia Mackiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi A. i A. P. na postanowienie Generalnego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2002 r. znak: [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania rozwiązania architektonicznego- budowlanego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Dyrektora Wydziału [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2002 r. II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...] Dyrektor Wydziału [...] Konserwatora Zabytków, działając w oparciu o art. 8 ust. 8 ustawy o ochronie dóbr kultury oraz art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – zaopiniował negatywnie przedstawiony projekt pt. "Rozwiązanie architektoniczne przeszklenia taraso-dachu budynku biurowo-wystawowego w [...] przy ul. K.". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołał się na wcześniejsze stanowisko zaprezentowane przez Wojewódzkiego Konserwatora zabytków w [...] z dnia [...].08.1993 r., [...].11.1995 r. i [...].07.1996 r. opiniujące pozytywnie projekt tego samego budynku o wysokości 4 kondygnacji. Aneks do kolejnego wariantu projektu budowlanego przedstawiający budynek o 6 kondygnacjach z belwederkiem został zaopiniowany negatywnie w 1995 r. Zdaniem organu, przedstawiony projekt naruszał walory zabytkowe istniejącego układu przestrzennego otoczenia, gdyż obiekt miał stanowić dominantę przestrzenną, przytłaczającą swą kubaturą i bogatym wystrojem, sąsiednią niską w większości willową zabudowę. W ocenie organu, aktualnie przedstawiony do zaopiniowania projekt jest w istocie powrotem do koncepcji z 1995 r., zakładającej wysokość budynku o 6 kondygnacjach. Z tych względów w oparciu o art. 110 w związku z art. 126 kpa organ uznał, iż jest związany wcześniej wydanym postanowieniem. Generalny Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] marca 2002 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia A. i A. P., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie podzielając słuszność zastosowania w sprawie art. 110 kpa. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].07.1996 r. uzgadniające II wariant zakończenia wysokościowego budynku biurowo-wystawowego przy ul. K. w [...] jest stanowiskiem bezwzględnie wiążącym służby konserwatorskie. Omawiany projekt zwieńczenia przedmiotowego budynku zakładał wykonanie 5 kondygnacji bez żadnej, nawet częściowej nadbudowy. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego bliskiej zabudowy wielokondygnacyjnej uznał, iż zabudowa ulicy W., N. i R. stanowi odległe rejony od przedmiotowej nieruchomości i nie może stanowić punktu odniesienia w tej kwestii. Jednocześnie organ II instancji przeprowadził oględziny otoczenia terenu, na którym znajduje się przedmiotowa inwestycja, w wyniku której ustalił, iż inwestycja jest szkodliwa dla otoczenia, bowiem zwiększenie wysokości budynku spowoduje zwiększenie zacienienia ogrodu przedszkola znajdującego się po przeciwnej stornie ul. Kj. Skargę na powyższe postanowieni wnieśli A. i A. P., podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia art. 110 kpa oraz art. 79 kpa, 10 kpa i 67 § 1 pkt 3 kpa, bowiem organ odwoławczy powołał się na wyniki oględzin z dnia 28.02.2002 r., z którego nie sporządzono protokołu i w którym nie uczestniczyli skarżący. Skarga wskazuje nadto na istniejące różnice pomiędzy przedstawionym do zaopiniowania projektem, a rozwiązaniem z 1995 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20.01.2004 r. (sygn. akt 7/IV SA 2058/02) oddalił skargę A. i A. P., uznał, iż organ odwoławczy ustosunkował się merytorycznie do przedstawionego rozwiązania. Zdaniem Sądu, organ naruszył przepisy procesowe (brak protokołu oględzin, strony nie zostały powiadomione o oględzinach), jednakże kwestia zacienienia będąca przedmiotem oględzin wykracza poza kognicję konserwatora zabytków, a więc uchybienie to nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Jednocześnie Sąd wskazał na wadliwość uzasadnienia postanowienia organu I instancji, które powoływało się na wydane w uprzednich latach opinie wiążące. Skarga kasacyjna wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucała naruszenie art. 110 kpa poprzez jego wadliwą interpretację i zastosowanie, naruszenie art. 10, 67 § 2 oraz art. 79 kpa przez bezpodstawne uznanie, że wadliwość przeprowadzonych oględzin nie miała wpływu na rozstrzygniecie, oraz naruszenie art. 124 § 2 kpa przez uznanie, że postanowienie organu II instancji zawiera uzasadnienie merytoryczne. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 lipca 2004 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku wskazano na słuszność zarzutów skargi kasacyjnej podważających ustalenie Sądu, że uchybienia procesowe, których dopuściły się organy, nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270). Naczelny Sąd Administracyjny podzielił także stanowisko skargi, iż w istocie nie do końca wiadomo jakie jest stanowisko organu odwoławczego, który z jednej strony podziela poglądy organu I instancji co do związania poprzednim negatywnym uzgodnieniem, z drugiej zaś strony przyjmuje, że nowe rozwiązanie wymaga także negatywnego uzgodnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny przy ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art. 110 w związku z art. 126 kpa, 107 § 3 kpa, 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 79 kpa, 10 kpa i 67 § 1 pkt 3 kpa. Organ odwoławczy wadliwie uznał, iż prawidłowo organ I instancji zastosował art. 110 kpa, bowiem wiąże go stanowisko organu konserwatorskiego wyrażone w postanowieniu z dnia [...].07.1996 r. Kontrolowane przez Sąd postanowienie jest niewątpliwie nowym postanowieniem, choć dotyczy tej samej inwestycji. Zainicjowane wnioskiem inwestora postępowanie w sprawie zaopiniowania nowego rozwiązania projektowego wymaga od organu konserwatorskiego wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, od czego uchylił się organ I instancji, a co zaakceptował organ odwoławczy. Zwłaszcza, iż organ I instancji wydając postanowienie nr [...] z dnia [...].01.2002 r. całkowicie bezzasadnie przyjął, iż przedstawione rozwiązanie przeszklenia taraso-dachu budynku przy ul. K. jest tożsama z projektem negatywnie zaopiniowanym postanowieniem nr [...]. Za całkowicie uzasadnione należy uznać zarzuty skargi dotyczące dokonanych przez organ odwoławczy ustaleń w oparciu o oględziny otoczenia projektowanej inwestycji przeprowadzone w dniu [...].02.2002 r. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego odwołuje się do ustaleń dokonanych w trakcie powyższych oględzin, które jednak wobec braku protokołu z ich przebiegu nie pozwalają na ich weryfikację zarówno co do treści, jak i zakresu. Wizja lokalna została przeprowadzona bez udziału skarżących. Brak przy tym dowodu, iż skarżący o terminie wizji zostali zawiadomieni. Fakt ten pozwala na uznanie, iż został naruszony art. 10 § 1 kpa obligujący organ administracji do zapewnienia stronom możliwości udziału w każdym stadium postępowania, a także art. 79 kpa odnoszący się bezpośrednio do obowiązku powiadomienia stron o zamiarze przeprowadzenia oględzin. Należy przy tym zauważyć, iż opisany w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przedmiot ustaleń nie podlega kognicji konserwatora zabytków i leży w kompetencji organów architektoniczno-budowlanych. Trafny jest także zarzut braku jednoznacznego merytorycznego stanowiska organu II instancji w odniesieniu do przedłożonego rozwiązania architektonicznego, wbrew obowiązującej zasadzie ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Nie można także nie zauważyć, iż z naruszeniem normy art. 107 § 3 kpa uzasadnienie zaskarżonego aktu nie odnosi się precyzyjnie do przedmiotu oceny poddanej organowi. Oba organy odnoszą się do istniejącego już obiektu budowlanego, nie ustosunkowując się do zamierzenia inwestycyjnego przedstawionego w zaproponowanym rozwiązaniu – przeszklenie taraso-dachu. Ujawnione wady tj. naruszenie wyżej przedstawionych przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obligowały Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji z dnia [...].01.2002 r. na mocy art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.). rozstrzygniecie w pkt II wyroku oparto na treści art. 152 cytowanej ustawy.