VII SA/Wa 1437/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2007 r. sprawy ze skargi H. N. i B. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia, po wznowieniu postępowania, wydania z naruszeniem prawa decyzji dotyczącej nakazu rozbiórki rozbudowy budynku mieszkalnego oraz odmowy jej uchylenia. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego H. N. 100 (sto) zł i skarżącej B. N. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 151 § 2 oraz art. 146 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku B. N. z dnia [...] lipca 2005 r. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1998 r., stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1998 r., znak: [...], uchylająca w części dotyczącej terminu rozbiórki decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 1997 r., znak: [...] nakazująca H. N. zam. Przy ul. C. w [...], współwłaścicielowi posesji i inwestorowi samowolnie prowadzonej rozbudowy budynku mieszkalnego, rozebranie przedmiotowej rozbudowy i uporządkowanie terenu po dokonanej rozbiórce w terminie do dnia [...] kwietnia 1998 r. i orzekająca, że art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. nie daje podstaw do wyznaczania takiego terminu, w pozostałej części utrzymująca zaskarżoną decyzję w mocy została wydana z naruszeniem prawa, bowiem B. N. współwłaścicielka posesji nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w tej sprawie, co stanowiło naruszenie art. 10 § 1 kpa, oraz odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej, gdyż mogła zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Odwołanie od powyższej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. wnieśli H. i B. N.. W ocenie skarżących nie rozstrzygnięto kwestii zawartych we wnioskach o wznowienie postępowania, a jedynie poprzez nielogiczną i niecelowościową interpretację art. 146 § 2 k.p.a. doprowadzono do takiej sytuacji, że w istocie nie doszło do wznowienia postępowania. Zdaniem H. i B. N. skoro nie brała ona udziału w żadnym postępowaniu prowadzonym przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] jak i przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wszystkie te postępowania winny być wznowione na zasadzie art. 145 § 1 k.p.a. a wydane dotychczas decyzje uchylone. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. oraz jednocześnie odmówił jej uchylenia. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 145 k.p.a. wznawia się jedynie postępowanie zakończone decyzją ostateczną, w tym przypadku decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1998 r. i dopiero po przeanalizowaniu materiału dowodowego może to skutkować uchyleniem decyzji dotychczasowej i ponownym rozstrzygnięciu istoty sprawy. Ponadto organ II instancji podniósł, iż zgodnie z art. 146 § 2 k.p.a. w przypadku wystąpienia którejkolwiek z przesłanek wznowienia postępowania może zaistnieć sytuacja, w której bezcelowe jest uchylanie konkretnej decyzji, gdyż mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca w swej treści decyzji dotychczasowej. W takim przypadku organ wydaje zgodnie z art. 151 § 2 kpa decyzję odmawiająca uchylenia decyzji, ograniczając się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności z powodu których nie uchylił tej decyzji. Tak sytuacja, zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, gdyż o fakcie wykonania samowolnej nadbudowy budynku mieszkalnego jednoznacznie przesądza brak wymaganego pozwolenia na budowę, co zostało stwierdzone w postępowaniu dowodowym i potwierdzone decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 1997 r. Dlatego też uczestnictwo w postępowaniu B. N. nie miałoby żadnego znaczenia dla zmiany powyższego stanu sprawy. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli H. i B. N.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucili jej rażące naruszenie prawa oraz interesu prawnego, a w szczególności naruszenie art. 145 § 1 pkt 4, art. 146 § 2, art. 149 § 1 oraz art. 151 § 2 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe stosowanie do stanu faktycznego w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja lub postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 w/w ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wznowienie postępowania jest wyjątkiem od sformułowanej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. W związku z tym korzystanie z tego nadzwyczajnego środka procesowego może mieć miejsce wyłącznie w wypadkach i na zasadach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. W związku z tym należy przypomnieć, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest dwuetapowe. W pierwszej fazie organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, bada czy podanie o wznowienie wniosła strona, czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowienia, a także, czy został zachowany termin do złożenia podania określony w art. 148 k.p.a. W wypadku, gdy jedna z wymienionych przesłanek nie jest spełniona organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a). Jeżeli natomiast spełnione zostaną warunki formalne, właściwy organ, na podstawie art. 149 § 1 k.p.a., wznawia postępowanie. Zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej albo odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej albo ją uchyla i wydaje nową decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty (art. 151 § 1 k.p.a.). Odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej następuje, gdy organ stwierdzi, że nie występuje żadna z ustawowych podstaw wznowienia. Natomiast w wypadku, gdy nie można uchylić decyzji z przyczyn określonych w art. 146 k.p.a. organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz do wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji (art. 151 § 2 k.p.a.). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że organ po przeprowadzeniu pierwszej części postępowania, zmierzającego do weryfikacji wniosku B. N. z dnia [...] stycznia 2000 r. o wznowienie postępowania oraz powtórnego z dnia [...] lipca 2005 r., dotyczącego usunięcia bezczynności w sprawie, prawidłowo ustalił, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy, a zatem, że spełniony został warunek podstawowy uzasadniający przeprowadzenie drugiej części postępowania prowadzącego do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W dniu [...] marca 2006 r. wznowiono postępowanie przez wydanie stosownego postanowienia. Postępowanie wznowione z przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., czyli z powodu pominięcia w tym postępowaniu uprawnionego podmiotu, ma na celu umożliwienie udziału w postępowaniu pominiętej stronie. Udział ten winien przejawiać się, w zależności od wiedzy i woli pominiętej strony, w dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu dowodowym, co wymaga przede wszystkim: umożliwienia jej zapoznania się z materiałem dowodowym, przyjęcia od tej strony wyjaśnień i oświadczeń, a niekiedy ponowienia czynności procesowych, w których strona nie wzięła udziału. Następnie organ winien dokonać ponownej analizy sprawy z uwzględnieniem zgłoszonych dowodów i ustosunkować się do twierdzeń strony. Analiza ta i wnioski z niej wynikające, w kontekście dotychczasowego materiału faktycznego sprawy, winny następnie zostać poddane procesowi subsumpcji prawnej polegającej na porównaniu ostatecznie ustalonego stanu faktycznego z obowiązującym w chwili orzekania prawem, w efekcie czego powinno nastąpić prawidłowe zastosowanie obowiązującej normy prawnej. Jak podkreślił w swoim orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny "1. Istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję rozstrzygającą zatem o istocie sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana. Wobec tego organ administracji państwowej, wydający nową decyzję, stosuje te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu orzekania. 2. Odstępstwo od powyższej zasady dotyczy tylko decyzji deklaratoryjnych, to jest stwierdzających wyłącznie skutek prawny, który nastąpił z mocy prawa, a więc z mocą ex tunc." (zob. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 1984 r., sygn. akt I SA 86/84 ONSA 1984/1 poz. 59). Nieuczestniczenie strony bez własnej winy w postępowaniu wyłącza dopuszczalność zastosowania art. 146 § 2 k.p.a. (teza druga wyroku NSA z dnia 25 listopada 1988 r., sygn. akt IV SA 540/88 ONSA 1988, nr 2, poz. 90). Ponadto, jak wiadomo przepisy dotyczące rozbiórek samowolnie wzniesionych obiektów uległy na przestrzeni lat 1997 - 2006 daleko idącym, a nawet zasadniczym zmianom. Pomimo zatem, że decyzję w postępowaniu zwykłym wydano w roku 1997 r., do orzekania w postępowaniu wznowionym - m. in. z powodu bezczynności organu - winny mieć zastosowanie przepisy Prawa budowlanego obowiązującego w dacie orzekania, oczywiście z uwzględnieniem przepisów przejściowych wprowadzających te zmiany. W świetle powyższego, nie do zaakceptowania jest stanowisko organu, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, gdyż organ nie dokonał analizy, jakie przepisy należy zastosować do ustalonego stanu faktycznego i nie wyprowadził w tej mierze żadnych wniosków, co też należy uczynić w ponownym rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Niezależnie od powyższego organ winien ocenić również sprawę w aspekcie § 1 art. 146 k.p.a. Dla rozstrzygnięcia sprawy, a także interesu prawnego strony, ma zasadnicze znaczenie, właściwe zastosowanie kwalifikacji prawnej, dokonanej w wyniku prawidłowo przeprowadzonej subsumpcji. Tak więc oceniając decyzje organów orzekających trzeba zaakcentować, że nie miały one dostatecznych przesłanek dla przyjętego ustalenia, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt I i II wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.