VII SA/Wa 144/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak (spr.), Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi M. L.-J. i E. J. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), po rozpatrzeniu zażalenia M. L.-J. i E. J. reprezentowanych przez r. pr. R. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru budowlanego z dnia [...] października 2013 r., nr [...], znak [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ podał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., odmówił M. L.-J. i E. J. wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego inwestycji polegającej na budowie boiska sportowego na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] we [...]. Wniosek o stwierdzenie nieważności w/w postanowienia złożyli M. L.-J. i E. J.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2013 r.. odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Rozpoznając zażalenie wnioskodawców Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił istotę i charakter postępowania nadzwyczajnego prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia (decyzji). Organ wyjaśnił, że będące przedmiotem kontroli postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. nie jest dotknięte kwalifikowaną wadliwością, o której stanowi art. 156 § 1 kpa. W szczególności, w stanie faktycznym sprawy nie jest obarczone wadą rażącego naruszenia prawa – art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Kontrolowanym postanowieniem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 61 a § 1 kpa odmówił wszczęcia na wniosek skarżących postępowania administracyjnego w sprawie budowy boiska sportowego na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] we [...]. Organ uznał, że wnioskodawcy M. L.-J. i E. J. nie posiadają przymiotu strony. Działka nr [...]przy ul. [...] we [...], której są współwłaścicielami nie znajduje się w obszarze oddziaływania boiska sportowego, nie graniczy z nim bezpośrednio, a jedynie styka się narożem z działką nr [...], na której usytuowano boisko. Działka nr [...] jest stosunkowo długa, a boisko zlokalizowane jest w jej południowej części, która od zachodu graniczy z zabudowaną działką nr [...]. Dopiero za działką nr [...] znajduje się nieruchomość M. L.-J. i E. J. – nr [...]. Budynek mieszkalny skarżących oddalony jest od granicy działki nr [...] ok. 28 m. Powyższe ustalenia organu powiatowego dały podstawę do przyjęcia, że skarżący nie mogą skutecznie żądać wszczęcia postępowania w sprawie budowy boiska sportowego, gdyż nie wykazali własnego interesu prawnego, który byłby chroniony przez prawo. Odmawiając stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r., organ nadzoru uznał, iż jest ono zgodne z prawem. Podkreślił, że brak kwalifikowanej wadliwości postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r., jest w jego ocenie bezsporny. Nawet przyjęcie, że brak interesu prawnego skarżących, w postępowaniu zakończonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. nie jest oczywisty, nie może stanowić o rażącej wadliwości rozstrzygnięcia. Tylko bowiem oczywista sprzeczność z prawem i niemożliwe do zaakceptowania skutki wywołane postanowieniem mogłyby wpłynąć na odmienną ocenę. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli M. L.-J. i E. J., reprezentowani przez radcę prawnego R. G.. Postanowieniu zarzucono: 1. naruszenie prawa procesowego, to jest art. 138 – 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 144 kpa i w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. i w zw. z art. art. 61 a § 1 k.p.a. w zw. z art. 2a ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. odmowę stwierdzenia nieważności postanowienia dotkniętego kwalifikowaną wadą prawną; 2. naruszenie prawa procesowego, to jest art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i umorzenie postępowania odwoławczego oraz art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie i jego dowolną ocenę. Skarżący wskazali, że ich działka oddalona jest o ok. 28 m od boiska sportowego, które wytwarza hałas. Swój interes prawny wywodzą z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego zgodnie z którym obiekty budowlane należy projektować i budować zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych inwestorów osób trzecich. Definicja ustawowa zawarta w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jako "obszar oddziaływania obiektu", określa teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Takimi przepisami są także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska. Zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej [...] z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części zespołu urbanistycznego [...] we [...] - działka nr [...] obręb [...] przy ul. [...] we [...] oznaczona została kwalifikacją ZP40. Stosownie do § 48 ww. uchwały, dla terenu kwalifikowanego jako ZP40 ustala się przeznaczenie: 1) zieleń urządzona, 2) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna jako obszar poprawy warunków zamieszkiwania, wyznaczony dla powiększenia terenu [...]. Na działce nr [...] obowiązują ustalenia dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, o których mowa w § 5 ww. uchwały (§ 48 ust. 3). Dotyczy to również klimatu akustycznego. Hałas przekraczający dopuszczalne normy stanowi naruszenie prawa własności, gdyż jest to rodzaj immisji, o którym mowa w art. 144 kpa. Skoro dla działki nr [...], zgodnie z planem, obowiązują standardy hałasu właściwe zabudowie jednorodzinnej, skarżący mają interes prawny w sprawie wynikający choćby z niewielkiej odległości od źródła hałasu i choćby potencjalnej możliwości niedopuszczalnych immisji. Możliwość wniesienia do sądu cywilnego powództwa o przywrócenie do stanu zgodnego z prawem i o zaniechanie naruszeń (art. 222 § 2 kodeksu cywilnego) nie pozbawia ich ochrony także w postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania/skutek ex tunc/ (por. J. Borkowski, B. Adamiak - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpatrzenie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987/1/35. Zgodzić się należy z organem, iż biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy pierwszoplanowe znaczenie ma ocena kontrolowanej decyzji z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako wydanej, bez podstawy prawnej lub rażącym naruszeniem prawa". Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r. IIIARN 13/94, OSN 1994/3/36. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisami prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa| Zaznaczyć przy tym należy, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis , który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zatem możliwa do zastosowania, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (zob. glosa B. Adamiak do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2006 r. I FSK 439/05, OSP 2007/9/100). Pamiętać tez należy, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/21/96 z dnia 21 października 1992 r. sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1994 r., sygn. akt IIIARN 15/94, OSNAP 1994/3/36. Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, ze wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie, jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Nadto bezwzględnym obowiązkiem organu jest wykazanie, dlaczego konkretne naruszenie prawa ocenił jako rażące. W niniejszej sprawie zgodzić należy się z oceną organów nadzoru, co do braku kwalifikowanej wadliwości postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., którym odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego budowy boiska sportowego na działce nr [...] obręb [...] we [...]. Podkreślić nadto leży, że przedmiotem oceny przez Sąd jest wyłącznie legalność zaskarżonego postanowienia, którym odmówiono stwierdzenia nieważności postanowienia wydanego na podstawie art. 61a § 1 kpa. Z tych względów nie mogą być rozważane w niniejszej sprawie zarzuty nie odnoszące się do zaskarżonego postanowienia. Poza sporem pozostaje fakt, że prawo żądania wszczęcia postępowania administracyjnego przysługuje stronie. Wydając postanowienie z dnia [...] stycznia 2013 r., organ powiatowy uznał, że skarżący nie mają interesu prawnego, który dawałby im legitymację do żądania wszczęcia postępowania w sprawie budowy boiska sportowego, a wykazać się mogą jedynie posiadaniem interesu faktycznego. Ocenę tę podzieliły organy orzekające w postępowaniu o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] stycznia 2013 r. i zdaniem Sadu brak jest podstaw do jej zakwestionowania. W skardze podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego i odnosząc się do nich stwierdzić należy, że nie wszystkie z nich są adekwatne do stanu sprawy. Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 28 kpa sformułowany w pkt 2 skargi, gdyż przedmiotem skargi nie jest rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania odwoławczego. Także zarzut naruszenia art. 2a ustawy Prawo ochrony środowiska nie może być skuteczny, gdyż przepis ten nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia. Sąd nie podziela także zarzutu naruszenia art. 7 i 77 kpa. Skarżący nie wyjaśnili jaki materiał dowodowy został pominięty przez organ, a jaki dowolnie oceniony. W tym kontekście przypomnieć tylko należy, że w postępowaniu nadzorczym kontrolowano formalne rozstrzygnięcie organu – którym odmówiono wszczęcia postępowania, co oznacza, że nie było ono poprzedzone zbieraniem dowodów i ich oceną. Z wyżej wymienionych przyczyn nie może być także skuteczny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Podsumowując Sad uznał, że postanowienie odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora nadzoru budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. odpowiada prawu. Biorąc pod uwagę wskazaną argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. u. z 2002 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.