VII SA/Wa 144/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mirosław Montowski Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Wykowski asesor WSA Wojciech Białogłowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2025 r., na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, sprawy ze skargi J. O. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 12 listopada 2024 r., znak: DOZ-OAiK.650.434.2024.SW w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, p o s t a n a w i a : 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu J. O. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 (sto) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. I 1. W dniu 16 grudnia 2024 r. (data stempla pocztowego) J. O. (dalej: skarżący) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł za pośrednictwem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego skargę na postanowienie tego organu z 12 listopada 2024 r. (znak: DOZ-OAiK.650.434.2024.SW). 2. Skarga została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym: 2.1. Postanowieniem z [...] kwietnia 2024 r. (znak: [...]) [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w W., na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 89 ust. 2 i art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840, ze zm.; dalej: u.o.z.o.z.) w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, ze zm.; dalej: u.p.z.p.) oraz art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu wniosku Zarządu Dzielnicy W. m. W. z [...] marca 2024 r. w sprawie uzgodnienia skorygowanego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. K. w Dzielnicy W. m. W., położonego na obszarze ujętym w gminnej ewidencji zabytków m. W. pod numerem [...] ("Układ urbanistyczny [...] (część zachodnia), odmówił uzgodnienia rzeczonego projektu. 2.2. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł inwestor. 2.3. Postanowieniem z 12 listopada 2024 r. (znak: DOZ-OAiK.650.434.2024.SW) Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 u.o.z.o.z., art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a.: – w tiret pierwszym – uchylił zaskarżone postanowienie w całości; – w tiret drugim – uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. K. w W. 3. Skargę na postanowienie z 12 listopada 2024 r. wniósł skarżący (będący uczestnikiem postępowania jurysdykcyjnego w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy), kwestionując dopuszczalność uzgodnienia odnośnie do budynku wielorodzinnego na obszarze [...], na którym jest – zgodnie z założeniem urbanistycznym – zabudowa jednorodzinna. 4. W odpowiedzi na skargę, zawartej w piśmie procesowym z 24 grudnia 2024 r., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie. 6. Do dnia wydania niniejszego postanowienia uczestnik postępowania – Marcin Kobiela nie przedstawił stanowiska pisemnego w sprawie. II Stosownie do art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) skarga została skierowana do rozpoznania przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. III Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że sąd administracyjny na każdym etapie postępowania jest uprawniony do badania dopuszczalności skargi na akt administracyjny pod kątem przesłanek jej odrzucenia, zawartych w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej: p.p.s.a.). 2. W ocenie Sądu skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. 3. Kwestia dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie drugoinstancyjne organu uzgodnieniowego w postępowaniu wpadkowym względem postępowania jurysdykcyjnego o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy była już przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego. W postanowieniu z 4 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 723/23 (Legalis) Sąd ten zajął następujące stanowisko: "Stosownie do treści art. 53 ust. 5 zdanie pierwsze u.p.z.p. (w brzmieniu nadanym mu przez art. 70 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, obowiązującym od dnia 17 lipca 2010 r.) uzgodnień, o których mowa w ust. 4 (tj. uzgodnień decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego), dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Zmiana treści przepisu polegała na ograniczeniu kręgu podmiotów legitymowanych do wniesienia zażalenia na postanowienie o uzgodnieniu projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, ale też – projektu decyzji o warunkach zabudowy (art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Do momentu wejścia w życie ustawy z 7 maja 2010 r. każda strona postępowania administracyjnego była uprawniona do złożenia zażalenia na takie postanowienie na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. Od 17 lipca 2010 r. wprowadzono regulację szczególną względem przepisu art. 106 § 5 k.p.a. ograniczającą krąg podmiotów legitymowanych do wniesienia zażalenia na postanowienie o uzgodnieniu wyłącznie do inwestora. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie regulują wprost kwestii legitymacji procesowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie wydane w postępowaniu uzgodnieniowym prowadzonym na podstawie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Jednak zgodzić należy się z argumentacją skargi kasacyjnej, że skoro legitymację do wniesienia zażalenia przyznano wyłącznie inwestorowi, to również wyłącznie inwestor ma legitymację do wniesienia skargi na postanowienie organu odwoławczego wydane po rozpoznaniu tego zażalenia. Podobnie w sytuacji, gdy na postanowienie o uzgodnieniu nie przysługuje zażalenie, lecz – jak to ma miejsce w niniejszej sprawie – wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek przysługuje wyłącznie inwestorowi, zatem tylko inwestor posiada legitymację skargową w tej sprawie. Takie stanowisko jest zgodne z celem ww. nowelizacji art. 53 ust. 5 u.p.z.p., którym było skrócenie czasu trwania postępowań uzgodnieniowych w procesie inwestycyjnym. Ponadto przemawia za tym również treść art. 52 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę do sądu administracyjnego wnosi się po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Ustawodawca przewidział, że w sprawach postanowień uzgodnieniowych środek zaskarżenia będzie przysługiwał wyłącznie inwestorowi. Pozostałe strony postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego mogą kwestionować zgodność z prawem tego postępowania w odwołaniu od końcowej decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, a później ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na tę decyzję. Powyższy pogląd jest utrwalony w orzecznictwie (por. postanowienia NSA: z 10 maja 2022 r., II OSK 810/22; z 16 lutego 2021 r., II OSK 221/21; z 20 czerwca 2018 r., II OSK 1463/18; z 11 maja 2018 r., II OSK 1057/18; z 6 marca 2013 r., II OSK 2133/11, z 2 października 2012 r., II OSK 2300/12, z 12 kwietnia 2012 r., II OSK 743/12), pomimo tego, że uzgodnienie w procedurze planistycznej, w tym organu konserwatorskiego, jest dla organu planistycznego wiążące (np. co do zakresu ochrony konserwatorskiej). Tej zaś ocenie nie przeczy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaaprobowano możliwości kwestionowania postanowienia uzgadniającego przez podmioty inne niż inwestor w trybach nadzwyczajnych uregulowanych w k.p.a. (wznowienie postępowania lub stwierdzenie nieważności postanowienia uzgadniającego) – por. wyrok NSA z 8 października 2020 r., II OSK 1365/18. Należało zatem przyjąć, że ustawodawca na etapie rozstrzygania kwestii incydentalnych w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy legitymację skargową przyznał wyłącznie inwestorowi. [...] Jedynym podmiotem uprawnionym do złożenia skargi na postanowienie [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji [...] był inwestor". 4. Sąd w składzie rozpatrującym analizowaną skargę podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec tego, że: a) skarżący w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy ma status uczestnika tegoż postępowania, a nie wnioskodawcy (inwestora), b) w obecnym stanie prawnym skarga do sądu administracyjnego na postanowienie wpadkowe w przedmiocie uzgodnienia przysługuje wyłącznie inwestorowi (argumentum ex art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, ze zm.) – skarżący nie ma legitymacji do zainicjowania postępowania przed sądem administracyjnym odnośnie do postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 12 listopada 2024 r. (znak: DOZ-OAiK.650.434.2024.SW). Irrelewantne prawnie przy tym jest pouczenie zawarte w zaskarżonym postanowieniu, albowiem jest ono błędne i samo w sobie nie może kreować żadnego prawa odnośnie do dopuszczalności środka zaskarżenia aktu administracyjnego. Z tych też powodów – na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. – należało postanowić, jak w punkcie 1 sentencji. 5. Odrzucenie skargi w niniejszej sprawie implikuje zwrot wpisu sądowego, dlatego – na zasadzie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – postanowiono, jak w punkcie 2 sentencji.