VII SA/Wa 1440/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi [...] i [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] maja 2016 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku [...] i [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy postanowienie własne z [...] kwietnia 2016 r. znak [...], odmawiające, na podstawie art. 61a k.p.a., wszczęcia na wniosek [...] i [...] postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2010 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia na zobowiązanych [...] i [...] grzywnę w wysokości 10.000,- złotych w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki wiaty. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ omówił stan faktyczny sprawy i wskazał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] lutego 2010 r., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] z [...] stycznia 2010 r., nr [...] nakładające na zobowiązanych [...] i [...] grzywnę w wysokości 10.000,- złotych w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki wiaty usytuowanej na posesji w [...] przy ul. [...] (działka nr [...][...]obręb [...] ) pomiędzy budynkiem mieszkalnym, granicą posesji z działką nr [...] i budynkiem gospodarczym. Organ opisał instytucję stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wskazując, że jest instytucją procesową, należącą do nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, tworzącą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji (postanowienia) dotkniętych wadami enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 Kpa. Właściwy organ orzeka o stwierdzeniu nieważności badanego rozstrzygnięcia, wówczas gdy stwierdzi, że wystąpiła któraś z przesłanek ściśle określonych w art. 156 § 1 Kpa i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 Kpa. Kolejno organ wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 4 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 259/10 oddalił skargę [...] i [...] na postanowienie z [...] lutego 2010 r., znak: [...] , zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 maja 2012 r. sygn. akt OSK 312/11 oddalił skargę kasacyjną [...] i [...] od powyższego wyroku. Biorąc powyższe pod uwagę organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] WINB z [...].02.2010 r. Zasadnicze znaczenie dla podjęcia takiego rozstrzygnięcia ma fakt, że objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienie [...] WINB z [...].02.2010 r. było badane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który prawomocnym wyrokiem z 4.11.2010r., w sprawie II SA/Gd 259/10 oddalił skargę [...] i [...]na to postanowienie. WSA w Gdańsku w ww. wyroku wskazał: "przedmiotem rozważań Sądu w niniejszej sprawie jest zbadanie czy zaistniały w sprawie przesłanki do nałożenia na [...][...] grzywny w celu przymuszenia do wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku o charakterze niepieniężnym i czy organy wymierzyły ją w sposób prawidłowy". Następnie organ przywołał treść art. 134 § 1 oraz art. 170 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.) i wskazał, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami ani wskazaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę w pierwszej kolejności ocenia czy decyzja będąca przedmiotem kontroli nie zawiera wad kwalifikowanych uzasadniających stwierdzenie jej nieważności. Jeżeli sąd oddala skargę to oznacza, że nie dopatrzył się takiego naruszenia prawa a nawet zwykłego naruszenia, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Skoro w przedmiotowej sprawie WSA w Gdańsku oddalił skargę na ww. postanowienie [...] WINB z dnia [...].02.2010 r. co oznacza, że ocenił, iż postanowienie to jak również utrzymane nim w mocy postanowienie PINB dla m. na prawach powiatu w [...] z dnia [...].01.2010r., nie są dotknięte wadą nieważności. W uzasadnieniu wyroku z 4.11.2010r., wydanym w sprawie II SA/Gd 259/10 Sąd wskazał, że po dokonaniu analizy materiału dowodowego w sprawie, organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie w niniejszej sprawie. Podstawą do wezwania [...] i [...] aby rozebrali wiatę zlokalizowaną na posesji przy ul. [...] w [...] była decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] z dnia [...].10.2006 r., nakazująca dokonanie rozbiórki z uwagi na wybudowanie wiaty bez wymaganego pozwolenia na budowę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...].12.2006 r. utrzymał w mocy ww. decyzję PINB. Z kolei zaniechanie przez skarżących obowiązku rozbiórki wiaty poskutkowało skierowaniem do nich upomnienia z dnia [...].12.2009 r., w którym wezwano do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Wobec niewykonania przez zobowiązanych obowiązku, organ w dniu [...] 01.2010 r. wystawił tytuł wykonawczy i skierował go do postępowania egzekucyjnego w administracji. Równocześnie organ postanowieniem nałożył na skarżących grzywnę w celu przymuszenia. Postępowanie, co do zasadności grzywny było zgodne z prawem. Sąd Administracyjny stwierdził, że postanowienie [...] WINB z [...].02.2010 r. jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, a postępowanie w toku którego wydano postanowienie przeprowadzone zostało prawidłowo. Stosownie zaś do treści art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Organ powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie - także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Wynikający z niej stan związania ograniczony jest jednak co do zasady tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów (por. wyrok SN z dnia 13 stycznia 2000 r., II CKN 655/98, LEX nr 51062). "Moc wiążąca orzeczenia w odniesieniu do sądów sprawia, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Inaczej zagrożone byłoby ratio legis art. 170 p.p.s.a. polegające na zagwarantowaniu spójności i logiki działania organów państwa oraz na zapobieżeniu współistnieniu w obrocie prawnym orzeczeń nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane" (por. wyrok NSA z 20.02.2014r" sygn. akta I OSK 1792/12 LEX nr 1494706). Organ odwoławczy stwierdził więc, że ze względu na istniejący prawomocny wyrok WSA w [...] z [...].11.2010r., sygn. akt II SA/Gd 259/10 oddalający skargę na postanowienie [...] WINB z dnia [...] .02.2010r., znak: [...] - nie jest możliwe wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego postanowienia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2016 r. złożyli [...]i [...] wnosząc o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili rażącą obrazę art. 24 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 7 Kpa. W skardze skarżący rozwinęli argumentację zawartą w powyższym zarzucie oraz wskazali, że żaden sąd poprzednio rozpoznający sprawę nie badał nadużyć formalnoprawnych związanych z rażącym łamaniem zasady obowiązkowego wyłączenia się od prowadzenia sprawy przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję lub jego pracowników w przypadku, gdy zachodzą przesłanki z art. 24- 27 Kpa. Poza sporem powinien być fakt, że co najmniej od 2006 r. zachodzą przesłanki z art. 24 § 3 Kpa z uwagi na istotne przesłanki uzasadniające zarzut braku bezstronności ze strony organu jako PINB [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), uchyla je lub stwierdza nieważność. Biorąc pod uwagę wyżej wskazane kryteria Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane zgodnie z prawem. Wskazać zatem trzeba, że w niniejszej sprawie skarżący zwrócił się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] z [...] stycznia 2010 r., nr [...] nakładającego na zobowiązanych [...] i [...] grzywnę w wysokości 10.000,- złotych w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki wiaty usytuowanej na posesji w [...] przy ul. [...]. Bezspornym w sprawie jest, że powyższe postanowienie z dnia [...] stycznia 2010 r., zostało utrzymane w mocy postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2010 r., znak: [...] W sprawie niesporne jest także, że postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2010 r., znak: [...] było kontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który wyrokiem z 4 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 259/10 oddalił skargę [...] i [...] na to postanowienie, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 maja 2012 r. sygn. akt OSK 312/11 oddalił skargę kasacyjną [...] i [...] od powyższego wyroku. W tym miejscu wskazać należy, że w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, ONSAiWSA 2010 r. nr 2, poz. 18, wskazano, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a. – wówczas obowiązujący; w aktualnym stanie prawnym rolę tę przejął art. 61 a § 1 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany wcześniej wyrok sądu - przeszkody przedmiotowe czyniące jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Skoro wyrok oddalający skargę jest prawomocny, to zawarta w nim ocena co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie może być podważona w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, chyba, że podniesione zostaną kwestie, które nie były badane przez sąd administracyjny we wcześniejszym postępowaniu. W uzasadnieniu tej samej uchwały dalej wskazano jednocześnie, że: "Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu administracyjnego wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie organu administracyjnego oceną prawną odnosi się do określonych elementów uzasadnienia zapadłego wyroku. Pomimo bowiem użycia w art. 153 p.p.s.a. pojęcia "orzeczenie", chodzi w nim nie tylko o sentencję, lecz także o uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. To w uzasadnieniu przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło sąd do określonej konkluzji prawnej. Analiza treści uzasadnienia wyroku pozwala także na sprecyzowanie zakresu przedmiotowego ferowanych ocen, tj. ustalenie, co wziął pod uwagę sąd uwzględniając wniesioną skargę lub oddalając ją. Oceny te są zawsze rezultatem konstruowania tzw. zwrotów stosunkowych o zgodności/niezgodności z normą prawną zaskarżanych aktów lub czynności organów administracji publicznej (teoretyczne podstawy tej koncepcji wytyczył J. Wróblewski: Zwroty stosunkowe - wypowiedzi o zgodności z normą, "Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego. Nauki Humanistyczno-Społeczne", seria I, Prawo, z. 62, Łódź 1969, s. 3 i n.)." [...] i dalej: "W razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). [...] Dokonanie tego rodzaju ustalenia będzie na ogół wymagało zapoznania się z uzasadnieniem zapadłego wyroku, po to, by stwierdzić czy składniki oceny prawnej sądu posiadającej przymiot powagi rzeczy osądzonej czynią żądanie niedopuszczalnym (stanowią przeszkodę prawną dla nadania mu dalszego biegu w celu podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 158 § 1 k.p.a.)." Biorąc zatem pod uwagę wykładnię zawartą w uchwale NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. I OPS 6/09, na którą powołuje się organ I instancji orzekający w sprawie, wskazać w tym miejscu trzeba, że ww. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 4 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 259/10 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 maja 2012 r. w sprawie OSK 312/11 zawierały uzasadnienie, zatem była możliwość zbadania i porównania zakresu oceny Sądów z argumentacją i zarzutami strony zawartymi w złożonym wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji. W uzasadnieniu wyroku WSA w Gdańsku Sąd ocenił, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie w niniejszej sprawie. Postępowanie co do zasadności nałożenia grzywny było zgodne z prawem, a kwota grzywny w wysokości 10.000 złotych była adekwatna do sytuacji, bowiem skarżący przez cztery lata uchylali się od obowiązku rozbiórki wiaty. A zatem, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po przeprowadzeniu porównania rozważań Sądu zawartych w uzasadnieniach ww. wyroków WSA i NSA oraz argumentacji strony zawartej we wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia nakładającego grzywnę w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki, słusznie doszedł do przekonania, że zarzuty zawarte we wniosku były badane przez Sądy prowadzące postępowanie w sprawie nałożonej grzywny, której stwierdzenia nieważności domagają się skarżący, nie są zasadne i nie znajdują potwierdzenia w dokumentacji zgromadzonej w sprawie. Stosownie zaś do powołanej wcześniej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, jeżeli oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia - wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej. Reasumując, odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny przedmiotowej, czyli jak w niniejszej sprawie, na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., może mieć zatem miejsce w sytuacjach niespornego ustalenia przez organ co było przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu, a zatem czy jest on związany oceną prawną, która odnosi się do określonych elementów uzasadnienia zapadłego wyroku. Z uwagi na fakt, że wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 4 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 259/10 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 maja 2012 r. w sprawie OSK 312/11 zawierały uzasadnienie, w niniejszej sprawie można było z całą pewnością stwierdzić, że organ mógł odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kontrolowanego postanowienia. Prawidłowo organy odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności objętego wnioskiem postanowienia, postępowanie przeprowadzono bowiem zgodnie z wymogami stawianymi przez Kodeks postępowania administracyjnego oraz zasady w nim zawarte, a konkluzje zawarto w prawidłowo sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnieniu. Zarzuty postawione przez autorów skargi są wyrazem ogólnego niezadowolenia z wyniku toczącego się postępowania, nie mają jednak zastosowania w niniejszej sprawie i jako takie nie podlegały badaniu. Zasadniczo bowiem przesłanki dotyczące wyłączenia pracowników są przesłankami, w oparciu o które można domagać się wznowienia postępowania. Nie są to jednak przesłanki postępowania nieważnościowego. Za niezasadny należało zatem uznać zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku z art. 24 k.p.a. Należało zatem przyjąć, że zaskarżone postanowienie a także utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji zostały wydane zgodnie z prawem. Biorąc pod uwagę prawidłowość rozstrzygnięcia organu odwoławczego oraz brak zasadności argumentacji podniesionej w skardze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.