VII SA/Wa 1441/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Izabela Ostrowska sędzia WSA Michał Podsiadło Protokolant: referent stażysta Nikola Górska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 11 kwietnia 2025 r. nr 596/OPO/2025 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Wspólnoty Mieszkaniowej K. [...] w W. ("skarżąca") jest decyzja Wojewody Mazowieckiego ("Wojewoda") z 11 kwietnia 2025 r. Nr 596/OPO/2025 o charakterze formalnym. Orzeczeniem tym Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418, dalej: p.b.), po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji Prezydenta W. Nr [...] z 28 sierpnia 2024 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę małego budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z lokalami usługowymi, garażem podziemny, zagospodarowaniem terenu oraz niezbędną infrastrukturą techniczną i drogową na działkach ew. nr [...] , [...] , [...] z obrębu [...] przy ul. S. [...] i [...] w W. w Dzielnicy P. – umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu ww. decyzji Wojewoda podał, że uprawnionym do skutecznego kwestionowania decyzji w trybie odwoławczym jest wyłącznie podmiot, któremu przysługuje przymiot strony danego postępowania. Zatem organ odwoławczy w pierwszej kolejności powinien ustalić, czy odwołujący się posiada status strony postępowania. W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast mieć ten interes oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Musi zatem istnieć związek pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa. Jeżeli norma ta nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę prawną podmiotu, nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie o posiadaniu przez nią statusu strony. W postępowaniach dotyczących wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zastosowanie ma art. 28 ust. 2 p.b., zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania, zgodnie z art. 3 pkt 20 p.b., należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Ograniczenia w zabudowie natomiast odnoszą się do takiego wpływu na nieruchomość, który uniemożliwia lub ogranicza wykonywanie robót budowlanych (w tym budowę obiektów budowlanych) z uwagi na niespełnianie przepisów techniczno-budowlanych i innych przepisów szczególnych, które stawiają wprost wymogi dotyczące zabudowy (przede wszystkim wymogi dotyczące odległości jednych obiektów budowlanych od innych obiektów budowlanych). Powyższe wskazuje na to, że stronami postępowania administracyjnego dotyczącego wydania pozwolenia na budowę mogą być tylko ci właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości sąsiadujących z planowaną inwestycją, którzy będą w stanie wykazać, że inwestycja ta będzie obiektywnie godzić w ich plany zabudowy własnej działki. Sam bowiem fakt, że dany podmiot jest właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością inwestycyjną, nie jest jeszcze wystarczający do uznania tego podmiotu za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Analiza projektu budowlanego wykazała, że działka oznaczona nr ew. [...] , [...] , [...] z obrębu [...] , położona przy ul. K. [...] w W. , stanowi własność skarżącej, i sąsiaduje z terenem inwestycji działką nr ew. [...] , położoną przy ul. S. [...] w W. od strony wschodniej. Nieruchomość skarżącej zabudowana jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. Jak wynika z rysunku projektu zagospodarowania terenu projektowany budynek mieszkalny wielorodzinny usytuowany jest w odległości 5,4 m od granicy z nieruchomością skarżącej oraz w odległości 8,3 m od istniejącego na nie budynku. Projektowany budynek ma wysokość 14, 45 m, natomiast budynek skarżącej – 17 m. Obszar inwestycji objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy Z. zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta W. z dnia 13 listopada 2008 r. i znajduje się na terenie określonym symbolem C1.2M (tereny zabudowy mieszkaniowej). Zarówno teren inwestycji, jak i nieruchomość skarżącej położony jest w granicach obszaru zabudowy śródmiejskiej, a wobec tego zastosowanie znajduje § 13 ust. 4 i § 60 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm., "rozporządzenie"). Spełnienie warunków z zakresu nasłonecznienia i przesłaniania przedstawiają rysunki nr 053-PB-PAB-101 str. 39 oraz nr 053-PB-PAB-102 str. 40 projektu zagospodarowania terenu. Projekt zagospodarowania inwestycji nie przewiduje realizacji żądnych elementów zagospodarowania terenu, z którym mogłyby wiązać się ograniczenia w zabudowie nieruchomości skarżącej, a podnoszona przez nią kwestia związana z oddziaływaniem wykopu nie ma wpływu na jakiekolwiek ograniczenia w zabudowie, tym samym nie stanowi o przymiocie strony skarżącej. Zakres projektowanego zamierzenia oraz opisane wyżej jego usytuowanie, jak również stan zagospodarowania nieruchomości skarżącej oraz obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na analizowanym terenie sprawiają, że w rozważanym przypadku brak jest jakiegokolwiek ograniczenia w zabudowie nieruchomości skarżącej. W szczególności realizacja inwestycji nie powoduje takiego ograniczenia w świetle przepisów rozporządzenia. Brak jest oddziaływania na działkę skarżącej związanego z sytuowaniem budynków względem sąsiedniej działki budowlanej (§ 12), jak również ograniczeń w zabudowie działek, związanych z wymogami bezpieczeństwa pożarowego (§ 271) oraz usytuowaniem: miejsc postojowych (§ 19), miejsc gromadzenia odpadów stałych (§ 23), zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe (§ 36). Mając na uwadze stan zagospodarowania nieruchomości skarżącej oraz obowiązującą na jej terenie w miejscowym planie zabudowę śródmiejską, trudno też mówić o jakimkolwiek ograniczeniu w zabudowie, które związane byłoby z przesłanianiem pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (§ 13), czy też nasłonecznieniem np. pokoi mieszkalnych (§ 60). Nadto projekt budowlany nie przewiduje zmiany naturalnego spływu wód opadowych na teren działki skarżącej (§ 29). Projektowane zamierzenie nie pozbawia ani nie ogranicza, nieruchomości skarżącej w zakresie dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do sieci uzbrojenia terenu. Tym samym, w ocenie Wojewody Mazowieckiego, nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b. Legitymacji procesowej skarżącej nie można wywodzić jedynie z faktu doręczenia jej spornej decyzji. O uznaniu za stronę nie stanowi bowiem decyzja organu, lecz analiza obowiązujących przepisów prawa. Po dokonaniu takiej analizy organ wyższej instancji stwierdził bezspornie, że skarżącej błędnie przyznano status strony. Mając na celu ustalenie czy skarżącej mógł przysługiwać przymiot strony postępowania w niniejszej sprawie, Wojewoda pismem z 28 stycznia 2025 r. wezwał skarżącą do wykazania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 p.b. w związku z art. 3 pkt 20 p.b. legitymującego skarżącą do występowania w przedmiotowej sprawie w charakterze strony. Na tak wystosowane wezwanie skarżąca nie udzieliła odpowiedzi w toku postępowania odwoławczego. W tych warunkach konieczne stało się zastosowanie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i umorzenie postępowania odwoławczego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Nr 596/OPO/2025 z 11 kwietnia 2025 r., złożyła Wspólnota Mieszkaniowa K. [...] w W. . Zaskarżonej decyzji zarzucono: naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. - Wojewoda Mazowiecki umorzył postępowanie odwoławcze wobec braku "przymiotu strony" skarżącej, podczas gdy skarżąca ma legitymację strony w sprawie wydania pozwolenia na budowę na podstawie art. 82 ust. 3 p.b.; naruszenie art. 82 ust. 3 p.b. - Wspólnota jako zarządca nieruchomości sąsiedniej i wspólnota właścicieli lokali, posiada uprawnienie do udziału w postępowaniu (status strony) w sprawie inwestycji mogącej istotnie wpłynąć na jej interesy prawne i faktyczne; naruszenie art. 28 k.p.a. – "błędna wykładnia przesłanki sądowej legitymacji do wnoszenia odwołania w postępowaniu budowlanym". W oparciu o tak postawione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi odwoławczemu, z zarządzeniem przeprowadzenia postępowania zgodnie z art. 82 ust. 3 p.b. oraz art. 28 k.p.a., stwierdzenie, że skarżąca posiada przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania pozwolenia na budowę inwestycji przy ul. S. [...] i [...] w Dzielnicy P. W. , a także o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na rzecz skarżącej. W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację wskazaną w decyzji z 11 kwietnia 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Spór w sprawie sprowadza się do oceny interesu prawnego skarżącej w świetle art. 28 ust. 2 pr.b., w konsekwencji – prawidłowości zastosowania przez organ II instancji art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie (por. wyrok NSA z 24 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1317/13 oraz B. Adamiak w: Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski, wyd. 12, str. 525), umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie ww. przepisu, może nastąpić jedynie w dwóch przypadkach, tj.: gdy strona postępowania cofnie odwołanie (zażalenie), bądź w toku postępowania organ odwoławczy ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie. W niniejszej sprawie, jak wskazał organ II instancji, zaistniał ten drugi przypadek. Stosując ten przepis i uznając, że odwołująca się nie ma przymiotu strony, Wojewoda przyjął, że wprawdzie posiada ona tytuł prawny do nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji, ale projektowana inwestycja nie ogranicza jej w zabudowie tej nieruchomości. Oceny tej Sąd nie podziela; opiera się ona na w części wadliwej ocenie okoliczności sprawy, która to doprowadziła organ do błędnego stanowiska dotyczącego przymioty strony skarżącej, i wadliwego – nieuprawnionego (na tym etapie) zastosowania ww. art. 138 § 1 pkt 3. Rozwijając powyższe Sąd przede wszystkim zauważa, że nie budzi żadnych wątpliwości w sprawie sposób działania Wojewody, który to przyjął, że w pierwszej kolejności – przed merytorycznym rozpatrzeniem odwołania skarżącej wniesionego od decyzji Prezydenta W. z 28 sierpnia 2024 r. o pozwoleniu na budowę, obowiązany jest zweryfikować, czy posiada ona przymiot strony. Obligował organ do takiego działania art. 127 § 1 k.p.a., z którego wynika, że tylko strona może skutecznie uruchomić postępowanie odwoławcze. Nie budzi także żadnych zastrzeżeń Sądu zastosowany w tym celu przez Wojewodę stan prawny, uzasadniony przedmiotem sprawy głównej. Organ prawidłowo bowiem wskazał, że ocena przymiotu strony skarżącej, winna być dokonana z uwzględnieniem art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 p.b., które to regulują przymiot strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę. Wojewoda dokonał także właściwiej wykładni tych przepisów. Wynika z nich, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dotyczy interesu prawnego oprócz inwestora, także właściciela, użytkownika wieczystego, zarządcy sąsiedniej nieruchomości, jeżeli nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, który ma być wybudowany. Przez pojęcie obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Definicję obszaru oddziaływania obiektu zawiera art. 3 pkt 20 pr.b. i wynika z niego, że wyłącznie ograniczenia w zabudowie sąsiadującego z projektowanym obiektem terenu, znajdujące oparcie w konkretnej regulacji prawnej, mają w tym zakresie znaczenie prawne. Chodzi więc o tego rodzaju ograniczenia, które uniemożliwiają lub ograniczają wykonywanie robót budowlanych z uwagi na przepisy rozporządzenia czy inne - regulujące dodatkowe wymogi. Inne formy ograniczenia wobec treści art. 3 pkt 20 pr.b. dla ustalenia obszaru oddziaływania obiektu nie są istotne/nie są ważne. Sąd zauważa jednocześnie, że ww. brzmienie art. 3 pkt 20 pr.b. zostało wprowadzone ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). Dokonana tą nowelizacją zmiana omawianego przepisu, zasadniczo wpłynęła na ustalenie kręgu stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę. W ten sposób ustawodawca zawęził bowiem dotychczas obowiązującą definicję obszaru oddziaływania obiektu. Spowodował, że od 19 września 2020 r. (kiedy to ww. nowela weszła w życie), przy określaniu obszaru oddziaływania obiektu, brane są pod uwagę "ograniczenia w zabudowie terenu", a nie jak przed omawianą zmianą p.b.: "ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu". W efekcie, podmioty posiadające prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości (z reguły sąsiadującej bezpośrednio), która stanowi teren wyznaczony w zasięgu obiektu budowlanego, mogą obecnie powoływać się wyłącznie na wąsko rozumiane ograniczenie zabudowy zawarte w przepisach odrębnych stanowiących zasadniczo przepisy materialnego prawa administracyjnego. "Ograniczenia w zabudowie są zaś jednoznaczne do ustalenia, albowiem odnoszą się do takiego wpływu na nieruchomość, który uniemożliwia lub ogranicza wykonywanie robót budowlanych (w tym budowę obiektów budowlanych) z uwagi na niespełnianie przepisów techniczno-budowlanych i innych przepisów szczególnych, które stawiają wprost wymogi dotyczące zabudowy (przede wszystkim wymogi dotyczące odległości jednych obiektów budowlanych od innych obiektów budowlanych). Innymi słowy, obszarem oddziaływania budowanego obiektu budowlanego będzie obszar, w stosunku do którego ten obiekt wprowadzi ograniczenia możliwości budowy innych obiektów budowlanych ze względu na wymogi przepisów odnoszące się do zabudowy, a nie ze względu na to, że obiekt wprowadzi jakiekolwiek subiektywne uciążliwości. (...) Pojęcie "zabudowa" mieści się bowiem w zakresie znaczeniowym pojęcia zagospodarowanie, lecz jednocześnie jest pojęciem węższym. Każdy rodzaj zabudowy stanowi zagospodarowanie terenu, ale nie każde zagospodarowanie terenu jest jego zabudową". (v. wyrok NSA z 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2013/22, zob. też powołane tam wyroki NSA). Taką też wykładnią prawa kierował się Wojewoda, orzekając w sprawie. Analizując sprawę wziął pod uwagę, że skarżąca – Wspólnota Mieszkaniowa K. [...] w W. posiada tytuł prawny do działek o nr ew. [...] , [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. K. [...] w W. , sąsiadując z terenem inwestycji działką o nr ew. [...] . Ustalił, że nieruchomość skarżącej jest zabudowana budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. W oparciu o dokumentację projektową ustalił zaś, że projektowany budynek jest usytuowany w odległości 5,4 m od granicy nieruchomości skarżącej i 8,3 m od jej budynku; ustalił także, że projektowany budynek ma wysokość 14,45 m, a skarżącej – 17 m. Przyjął, że kwestia związana z oddziaływaniem projektowanego wykupu w ramach inwestycji w granicy z nieruchomością skarżącej, nie stanowi o jej przymiocie strony. Biorąc pod uwagę § 12 ust. 9 rozporządzenia, który stanowi, że odległości podziemnej części budynku, a także budowli podziemnej spełniającej funkcje użytkowe budynku, znajdujących się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu, od granicy działki budowlanej nie ustala się, oceny tej nie można uznać za nieprawidłową – bo w tej sytuacji prawnej oceniany tu wykop nie ma wpływu na możliwość realizacji przez skarżącą jakiejkolwiek inwestycji na jej nieruchomości. Wojewoda uznał także, biorąc pod uwagę m.in. stan zagospodarowania nieruchomości skarżącej, że jej interesu prawnego nie można wywieść z § 13 i § 60 rozporządzenia, regulujących przesłanianie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi i nasłonecznienie np. pokoi mieszkalnych. Wskazał, że w okolicznościach sprawy należy uwzględnić § 13 ust. 4 i § 60 ust. 3 rozporządzenia oraz że spełnienie warunków z zakresu nasłonecznienia i przesłaniania przedstawiają odpowiednie rysunki projektu zagospodarowania terenu. Dokonując takiej oceny nie wziął pod uwagę, że ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Zatem, dokonując oceny, czy nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, należy mieć na uwadze, że istnienie interesu prawnego, jaki wynika z art. 28 ust. 2 p.b., nie jest uzależnione od tego czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie określonych norm, lecz czy istnieją przepisy nakazujące badać możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomość sąsiednią. W konsekwencji nie zbadał w takim też kontekście, czy przymiot strony skarżącej może wynikać z ww. przepisów rozporządzenia (§ 13 i § 60), biorąc jednocześnie pod uwagę, że choć nieruchomość skarżącej, z którą wiąże ona swój przymiot strony jest w dużej części zabudowa budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, to jednak obiekt ten mógłby podlegać rozbudowie/nadbudowie. Z tych też przyczyn Sąd uznał, że ocena Wojewody jest wadliwa, co najmniej przedwczesna, naruszająca art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 pr.b., w konsekwencji czego decyzja tego organu wydana została z naruszeniem art. 138 § pkt 3 k.p.a. Orzekając ponownie w sprawie Wojewoda uwzględni ocenę Sądu i jeszcze raz oceni przymiot strony skarżącej, biorąc też pod uwagę obszar oddziaływania inwestycji wskazany przez projektanta w projekcie budowlanym. W tych warunkach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.