VII SA/Wa 1442/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2019 r. sprawy ze skargi M. L. na uchwałę Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia uchwały o zawieszeniu prawa do wykonywania zawodu I. uchyla zaskarżoną uchwałę, II. zasądza od Naczelnej Rady Lekarskiej na rzecz skarżącego M. L. kwotę 697zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchwałą z [...] listopada 2014 r. nr [...] Okręgowa Rada Lekarska w K. (dalej: "ORL w K.", "organ I instancji") powołała komisję orzekającą w celu przeprowadzenia postępowania w przedmiocie niezdolności M. L. (dalej: "skarżący") do wykonywania zawodu lekarza. Po przeprowadzeniu badania skarżącego, komisja wydała orzeczenie, w którym stwierdziła zaburzenia osobowości skarżącego i zawnioskowała o zawieszenie mu prawa wykonywania zawodu. Orzeczenie to legło u podstaw uchwały ORL w K. z [...] września 2015 r. nr [...] zawieszającej skarżącemu prawo wykonywania zawodu lekarza na czas niezdolności do wykonywania tego zawodu. Powyższa uchwała została wydana w oparciu o art. 12 ust. 3 w związku z art. 57 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 537; dalej: "u.z.l."), art. 107 i art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a."), art. 5 pkt 6 i art. 25 pkt 4 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 168; dalej: "u.i.l."), a także rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 3 listopada 2011 r. w sprawie trybu powoływania i sposobu działania komisji orzekającej w przedmiocie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych oraz trybu orzekania o niezdolności do wykonywania zawodu lekarza albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych (Dz. U. z 2011 r. Nr 246, poz. 1475; dalej: "rozporządzenie"). Powyższa uchwała, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, została utrzymana w mocy uchwałą Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej (dalej: "Prezydium NRL", "organ II instancji", "organ odwoławczy") z [...] grudnia 2015 r. nr [...], którą skarżący uczynił przedmiotem skargi do tut. Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 lutego 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 490/16 oddalił skargę (orzeczenie Sądu uprawomocniło się wobec niezaskarżenia go skargą kasacyjną przez żadną ze stron postępowania). Pismem z 21 lutego 2017 r. skarżący wniósł o uchylenie uchwały ORL w K. z [...] września 2015 r., podnosząc, iż przeszedł szereg konsultacji i badań, w tym badanie testu osobowości WISKAD, które wypadły dla niego korzystnie i których wyniki załącza. Uchwałą ORL w K. z [...] marca 2017 r. nr [...] została powołana komisja orzekająca w celu przeprowadzenia postępowania w przedmiocie niezdolności skarżącego do wykonywania zawodu albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych. Komisja ta [...] maja 2017 r. przeprowadziła badanie skarżącego, w wyniku którego rozpoznała u skarżącego podejrzenie zaburzeń osobowości i wniosła o skierowanie go do pogłębionej diagnostyki psychiatrycznej w trybie ambulatoryjnym, celem jednoznacznej oceny jego aktualnego stanu zdrowia. Po ponownym badaniu skarżącego, które odbyło się [...] września 2017 r. komisja wydała orzeczenie, w którym wskazała na brak w chwili obecnej u skarżącego objawów choroby psychicznej bądź zaburzeń osobowości. Jednocześnie stwierdziła, że nie ma podstaw do utrzymania zawieszenia mu prawa wykonywania zawodu lekarza i wniosła o umorzenie postępowania. Uchwałą z [...] września 2017 r. nr [...] w K., działając na podstawie art. 12 ust. 1 – 5 w związku z art. 57 ust. 1 i ust. 2 u.z.l., art. 107 k.p.a. oraz rozporządzenia, odmówiła uchylenia swojej uchwały z 23 września 2015 r. w sprawie zawieszenia skarżącemu prawa wykonywania zawodu na okres trwania niezdolności do wykonywania zawodu. W uzasadnieniu uchwały z [...] września 2017 r. organ I instancji powołał się na szereg zachowań skarżącego, tj. zranienie nożem innej osoby; grożenie przemocą fizyczną pracownikowi Okręgowej Izby Lekarskiej w K. oraz jego bliskim; działania stanowiące aktualnie przedmiot postępowania karnego, które naraziły na niebezpieczeństwo utraty życia i zdrowia pacjenta w procedurze odtrucia alkoholowego, a które nie licują z wymaganą od lekarza godnością i profesjonalizmem zawodowym poprzez narażanie pacjentów na niebezpieczeństwo. Nadto ORL w K. wskazała na postanowienie Prokuratora Prokuratury Rejonowej w M. z [...] stycznia 2016 r. o zastosowaniu wobec skarżącego tymczasowego środka zapobiegawczego w postaci zawieszenia prawa wykonywania zawodu. Przytoczone zachowania skarżącego spowodowane były jego stanem zdrowia, w tym występującymi u niego schorzeniami, jak również nadużywaniem środków psychoaktywnych. Odnosząc się do opinii komisji orzekającej, opartej o dodatkowe badania przeprowadzone w placówce medycznej, ORL w K. stwierdziła, że nawet przyznając tej opinii szczególny walor, to - działając w ramach przyznanych jej atrybutów władztwa publicznego - nie może w swojej ocenie abstrahować od całokształtu zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału. Zdaniem organu I instancji, potencjalna decyzja o uchyleniu zawieszenia prawa wykonywania zawodu musi być podejmowana niejako w wyniku kontynuacji postępowania zakończonego uchwałą o zawieszeniu, w tym stwierdzonych wówczas okoliczności i wywiedzionych motywów, zwłaszcza wówczas gdy - tak jak w przedmiotowej sprawie - decyzji takiej wyjątkowo nadano rygor natychmiastowej wykonalności. ORL w K. uznała, iż ocenie sytuacji zdrowotnej skarżącego dokonanej przez działającą w sprawie komisję, w kontekście całości jego dowiedzionych zachowań, można przyznać co najwyżej walor pozytywnej medycznej prognozy, a nie argumentu przesądzającego o jego zdolności do wykonywania zawodu. Organ I instancji podkreślił, że szczególny charakter zawodu lekarza, którego wykonywanie wymaga nie tylko spełnienia określonych prawem formalnym warunków kwalifikacyjnych, ale również prezentacji odpowiedniej - daleko wyższej od przeciętnej - postawy moralno-etycznej, nawet jeżeli (tak jak w niniejszej sprawie), określone pejoratywne zachowania wynikały ze złego stanu zdrowia. Przede wszystkim lekarz, wyposażony w odpowiednią wiedzę i doświadczenie zawodowe powinien mieć wgląd w swoją niekorzystną sytuację zdrowotną oraz zagrożeń, jakie taka sytuacja może stwarzać dla osób poddanych jego medycznej pieczy. Dlatego organ I instancji jako przedwczesne ocenił uchylenie uchwały o zawieszeniu skarżącemu prawa wykonywania zawodu. W odwołaniu od uchwały ORL w K. z [...] września 2017 r. skarżący podniósł, że organ I instancji oparł rozstrzygnięcie na ustaleniach faktycznych poczynionych w całkowitej sprzeczności z badaniami przeprowadzonymi przez komisję orzekającą. Po rozpoznaniu odwołania, Prezydium NRL, mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 40 u.i.l., a także w oparciu o upoważnienie do działania w imieniu Naczelnej Rady Lekarskiej, udzielone uchwałą Naczelnej Rady Lekarskiej z [...] lutego 2010 r. nr [...], uchwałą z [...] kwietnia 2018 r. nr [...], utrzymało w mocy uchwałę organu I instancji z [...] września 2017 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił stanowisko ORL w K., że w przedmiotowej sprawie nie ustały przyczyny zawieszenia skarżącemu prawa wykonywania zawodu lekarza, pomimo orzeczenia komisji o braku podstaw do utrzymania zawieszenia tego prawa. Prezydium NRL zaakcentowało, iż dowód z opinii komisji podlega ocenie przez organ administracji z uwzględnieniem całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie. Dlatego opinia komisji nie może być dowodem przesądzającym o jego zdolności do wykonywania zawodu. W tym zakresie organ II instancji powtórzył argumentację powołaną w uzasadnieniu uchwały ORL w K. z [...] września 2017 r. Powyższą uchwałę Prezydium NRL skarżący uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając: I. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 12 pkt 1 i pkt 5 u.z.l. polegające na: (1) utrzymaniu w mocy uchwały z [...] września 2015 r. w sprawie zawieszenia skarżącemu prawa wykonywania zawodu na okres niezdolności wykonywania zawodu pomimo, iż przesłanka na podstawie, której prawo zostało zawieszone ustała, a lekarz w ustawowo zakreślonym terminie wniósł o uchylenie zakazu; (2) utrzymaniu w mocy uchwały z [...] września 2015 r. w sprawie zawieszenia skarżącemu prawa wykonywania zawodu na okres niezdolności wykonywania zawodu pomimo braku kompetencji po stronie Rady do wydania decyzji o zawieszeniu w przypadku pozytywnej opinii komisji orzekającej. II. wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 10 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej uchwały na ustaleniach faktycznych, poczynionych w całkowitej sprzeczności z przeprowadzonymi przez komisję orzekającą badaniami; III. wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 84 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło do utrzymania w mocy uchwały, której samoistna podstawa, tj. zawieszenie prawa do wykonywania zawodu z tytułu niezdolności zgodnie z badaniem zawnioskowanym przez komisję orzekającą obecnie nie istnieje i nie ma podstaw do utrzymania zawieszenia prawa do wykonywania zawodu lekarza; IV. zinterpretowanie materiału dowodowego pomimo braku wątpliwości co do jego treści sprawy na niekorzyść odwołującego się, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, a w rezultacie doprowadziło do błędnego wniosku, iż pomimo ustania przyczyn uzasadniających zawieszenie prawa do wykonywania zawodu, utrzymuje się je prewencyjnie; V. wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem reguł wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji, brak odniesienia się do kompetencji orzeczniczych Rady w sprzeczności z wiążącą opinią komisji orzekającej, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu I instancji, zrozumienie tych motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w rzeczowy i wyczerpujący sposób. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały oraz uchwały o zawieszeniu prawa do wykonywania zawodu wobec skarżącego. Na rozprawie przed Sądem w dniu 28 marca 2019 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie uchwały i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Prezydium NRL wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do przepisów art. 12 u.z.l. jeżeli okręgowa rada lekarska stwierdzi, że istnieje uzasadnione podejrzenie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu lub ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych ze względu na stan zdrowia uniemożliwiający wykonywanie zawodu lekarza, powołuje komisję złożoną z lekarzy specjalistów z odpowiednich dziedzin medycyny. Komisja ta wydaje orzeczenie w przedmiocie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych (ust. 1). Lekarz ma obowiązek stawienia się przed komisją, o której mowa w ust. 1, i poddania się niezbędnym badaniom (ust. 2). Okręgowa rada lekarska na podstawie orzeczenia komisji może podjąć uchwałę o zawieszeniu prawa wykonywania zawodu na okres trwania niezdolności albo o ograniczeniu wykonywania określonych czynności medycznych na okres trwania niezdolności. Zainteresowany lekarz jest uprawniony do uczestnictwa w posiedzeniu okręgowej rady lekarskiej w czasie rozpatrywania jego sprawy (ust. 3). Jeżeli lekarz odmawia poddania się badaniu przez komisję lub gdy okręgowa rada lekarska na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego uzna, że dalsze wykonywanie zawodu lub ściśle określonych czynności medycznych przez lekarza grozi niebezpieczeństwem dla osób przez niego leczonych, okręgowa rada lekarska podejmuje uchwałę o zawieszeniu lekarza w prawie wykonywania zawodu albo o ograniczeniu w wykonywaniu określonych czynności medycznych do czasu zakończenia postępowania (ust. 4). Lekarz, w stosunku do którego podjęto uchwałę o zawieszeniu prawa wykonywania zawodu lub ograniczeniu wykonywania określonych czynności medycznych, może wystąpić do okręgowej rady lekarskiej o uchylenie uchwały, jeżeli ustaną przyczyny zawieszenia lub ograniczenia, nie wcześniej jednak niż po upływie 6 miesięcy od podjęcia uchwały okręgowej rady lekarskiej (ust. 5). Minister właściwy do spraw zdrowia, po zasięgnięciu opinii Naczelnej Rady Lekarskiej, określi, w drodze rozporządzenia, tryb powoływania i sposób działania komisji, o której mowa w ust. 1, oraz tryb orzekania o niezdolności do wykonywania zawodu lekarza albo o ograniczeniu w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych, mając na uwadze konieczność prawidłowego wykonywania zawodu przez lekarza (ust. 6). W niniejszej sprawie dostrzec należy, że prawomocna uchwała ORL w K. z [...] września 2015 r. wskazywała w § 1 pkt 1 zawieszenie na czas niezdolności skarżącego do wykonywania zawodu lekarza. W motywach prawomocnego (powołanego wyżej) wyroku tut. Sądu z 7 lutego 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 490/16 podano, iż "z uzasadnienia uchwały Okręgowej Izby Lekarskiej w K. wynika, że podstawą zawieszenia Skarżącego w prawie wykonywania zawodu były nie tylko wnioski Komisji, ale także pozostała znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja. Przede wszystkim opinia sądowo-psychiatryczna sporządzona na potrzeby postępowania karnego. Organ I instancji odniósł się również do zaświadczeń lekarskich przedstawionych przez Skarżącego". Natomiast w części końcowej uzasadnienia tego orzeczenia Sąd stwierdził, że "stosownie do przepisu art. 12 ust. 3 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty podstawę do zawieszenia prawa wykonywania zawodu stanowi orzeczenie komisji powołanej przez okręgową radę lekarską. Dla organu podejmującego decyzję o zawieszeniu prawa wykonywania zawodu wiążące, w zakresie stanu zdrowia jest orzeczenie komisji powołanej w tym celu, składającej się z lekarzy specjalistów posiadających specjalizację w odpowiedniej dziedzinie medycyny. W świetle powyższych okoliczności należy uznać, że kontrolowana przez Sąd uchwała jest prawidłowa, a orzeczenie o zawieszeniu Skarżącego w prawach wykonywania zawodu lekarza w realiach niniejszej sprawy uzasadnione". W tym miejscu podkreślić należy, że uchwała o zawieszeniu prawa wykonywania zawodu na okres trwania niezdolności wprawdzie nie jest związana treścią konkretnej normy prawnej, ale nie oznacza to prawa organu do dowolnego działania. Zarówno organ samorządu lekarskiego, jak i Prezydium NRL, wydając rozstrzygnięcia, są obowiązane stosować się do nakazów przewidzianych w przepisach k.p.a. względem podmiotu wydającego akt zrównany w swoich skutkach z decyzją administracyjną. Wśród tych nakazów znajduje się obowiązek podjęcia z urzędu lub na wniosek strony wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), a także należytego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.). Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia wymienionych przepisów w związku z art. 12 ust. 3 i ust. 5 u.z.l. Analizując art. 12 ust. 3 u.z.l. należy zwrócić uwagę, że o ile rada nie jest związana wnioskami komisji, to podstawę do zawieszenia prawa wykonywania zawodu stanowi orzeczenie komisji złożonej z lekarzy specjalistów z odpowiednich dziedzin medycyny. Uchwała nie określa też czasu trwania zawieszenia prawa wykonywania zawodu lekarza, jednakże okres ten nie może przekraczać czasu trwania niezdolności. W niniejszej sprawie orzeczenie komisji, wydane po przeprowadzaniu badania skarżącego w dniu [...] września 2017 r., wskazywało na brak w chwili obecnej u skarżącego objawów choroby psychicznej lub zaburzeń osobowości. Organ I instancji (a za nim Prezydium NRL), wskazując na brak ustania przyczyn zawieszenia prawa wykonywania zawodu, powołał się na całokształt zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału, w tym szereg zachowań skarżącego stanowiących aktualnie przedmiot postępowania karnego, a także postanowienie Prokuratora Prokuratury Rejonowej w M. z [...] stycznia 2016 r. o zastosowaniu wobec skarżącego tymczasowego środka zapobiegawczego w postaci zawieszenia prawa wykonywania zawodu. Skoro organy obu instancji orzekły o braku podstaw do uchylenia prawomocnej uchwały ORL w K. z [...] września 2015 r., nie kierując się orzeczeniem komisji, lecz innymi dowodami w sprawie, to powinny materiał ten w sposób wszechstronny zebrać i ocenić. Tego zabrakło w niniejszej sprawie - organy w tym zakresie podały lakoniczne motywy, nie weryfikując przy tym ani etapu postępowania karnego (czy też postępowań karnych), ani kwestii ewentualnego postępowania dyscyplinarnego, ani też nie pokusiły się o sprawdzenie, czy ww. postanowienie Prokuratora Prokuratury Rejonowej w M. z [...] stycznia 2016 r. o zastosowaniu wobec skarżącego tymczasowego środka zapobiegawczego nadal obowiązuje. Nie przesądzając wyniku rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, nie sposób nie dostrzec tych istotnych naruszeń proceduralnych. W szczególności rażąco lakoniczne jest uzasadnienie prawne zaskarżonej uchwały Prezydium NRL, które ogranicza się do powielenia fragmentów uzasadnienia uchwały pierwszoinstancyjnej. Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy uwzględni powyższe wskazania Sądu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) uchylił zaskarżoną uchwałę. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).