VII SA/Wa 1443/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2012 r. sprawy ze skargi D. S. i A. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2012 r. na podstawie art. 157 § 1 oraz 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm.), zw. dalej k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku D. i A. S. - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...]. Organ wyjaśnił w treści uzasadnienia, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipiec 2010 r., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] czerwca 2010 r., nakazującą A. S. i D. S. wyłączyć z użytkowania budynek mieszkalny zlokalizowany na działce nr [...] w miejscowości L.. Na wniosek D. i A. S. zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powołanych orzeczeń. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż decyzje organu stopnia powiatowego i wojewódzkiego należy uznać za prawidłowe. Jak wynika z akt sprawy przedmiotowy budynek znalazł się w karcie rejestracyjnej osuwiska sporządzonej przez Państwowy Instytut Geologiczny - Państwowy Instytut Badawczy Oddział K., w związku z osuwiskiem powstałym w maju 2010 r. na osiedlu L.. Z ww. dokumentu wynika, że w budynku mieszkalnym nr [...] w L. wystąpiły pęknięcia i szczeliny w ścianach, fundament ww. budynku został odsłonięty, uszkodzeniu uległo również przyłącze gazu. W powyższym dokumencie stwierdzono również że: "Ze względu na powierzchnię osuwiska ponad 6 ha i ponad 10 m miąższość koluwiów, oraz konsekwentny układ warstw stabilizacja osuwiska nie jest możliwa. Podjęcie prób stabilizacji jakiegoś fragmentu osuwiska może okazać się nieskuteczne. Proponujemy podjęcie działań związanych z przesiedleniem mieszkańców w inne miejsce. Na obecnym stanie rozpoznania stwierdzamy brak możliwości stabilizacji osuwiska". Jednocześnie Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego w W. po przeprowadzeniu oględzin w dniu 2 czerwca 2010 r. stwierdził w ww. budynku istnienie szczelin i pęknięć w ścianach, skutkujących koniecznością natychmiastowego zakazu użytkowania budynku mieszkalnego. Organ wskazał, że zgodnie z art. 68 Prawa budowlanego w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, właściwy organ jest obowiązany: 1. nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania; 2. przesłać decyzję, o której mowa w pkt 1, obowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów; 3. zarządzić: a) umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania, b) wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, z określeniem, technicznie uzasadnionych, terminów ich wykonania. W sytuacji stwierdzenia, podczas oględzin, że wystąpiło niebezpieczeństwo zawalenia budynku organ nadzoru budowlanego nie tylko był uprawniony, lecz także zobligowany do wydania nakazu wyłączenia z użytkowania budynku mieszkalnego. Organ dopełnił również innych warunków określonych w art. 68 Prawa budowlanego, tj. nakazał umieszczenie na budynku w terminie natychmiastowym zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz zakazie użytkowania przedmiotowego budynku, zabezpieczenie instalacji elektrycznej wewnętrznej w przedmiotowym obiekcie poprzez odcięcie dopływu prądu, a także zabezpieczenie obiektu przed dostępem osób trzecich. Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności organ wyjaśnił, że z karty rejestracyjnej osuwiska sporządzonej przez Państwowy Instytut Geologiczny wynika jednoznacznie, że przedmiotowy budynek znajduje się na terenie czynnego osuwiska. Ponadto kontrolowana decyzja nie wypełnia żadnej z wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek skutkujących stwierdzeniem nieważności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku D. i A. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2012 r. Organ dokonując ponownej analizy materiału dowodowego nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W uzasadnieniu powtórzono argumentację zawartą w decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. W sytuacji stwierdzenia, że wystąpiło niebezpieczeństwo zawalenia budynku, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, organ nadzoru budowlanego nie tylko był uprawniony, lecz także zobligowany do wydania nakazu wyłączenia z użytkowania budynku mieszkalnego. Organ wskazał, że badana decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r., nie wypełnia żadnej z wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę na decyzję Głównego Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli D. i A. S. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucili rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a to: - art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, - art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. W ocenie skarżących decyzja winna zostać uchylona, a organ I instancji powinien przeprowadzić w sposób rzetelny postępowanie w tym zakresie na nowo. W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W.h decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nakazał rozbiórkę budynku mieszkalnego opisując stan stodoły. W decyzji tej organ odnosi się do dwóch różnych obiektów umieszczonych na działce o nr [...] położonej w L.. W części decyzji nakazano skarżącej wyłączyć budynek z użytkowania sytuacja dotyczyła budynku mieszkalnego, a w drugiej części odnoszono się do budynku gospodarczego - stodoły. Świadczy to o tym, że organy nadzoru budowlanego działały w niniejszej sprawie w sposób nierzetelny. Takie działania organów administracji publicznej są niedopuszczalne. Od samego początku organy te działały na podstawie niepełnej dokumentacji. Obecnie należałoby przeprowadzić badania geologiczne, które wyraźnie wskażą, że teren, na którym znajduje się budynek mieszkalny skarżących nie jest zagrożony osuwiskiem. W skardze podniesiono, iż od maja 2010 r. na terenie zaznaczonym jako teren osuwiska pomimo rzekomego zagrożenia powstały 3 nowe domy. Domy te zostały wybudowane w odległości ok. 200 m od domu skarżących, jednakże organy administracji nie widziały żadnego zagrożenia osuwiskiem. Ponadto organowi umknął fakt, iż budynek mieszkalny, który nakazano wyburzyć już nie istnieje. Budynek ten bowiem stanowił kiedyś konstrukcję drewnianą i został wyburzony, a na jego miejscu powstał nowy budynek, który nie jest tym samym budynkiem wskazywanym przez organ nadzoru budowlanego. W ocenie skarżących organy dopuściły się oczywistej i rażącej obrazy podstawowej zasady postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 7 k.p.a. Organy nie posiłkowały się aktualną opinią biegłego geodety na okoliczność zagrożenia zamieszkiwania w budynku mieszkalnym położonym. [...] WINB w uzasadnieniu decyzji powołał się na protokół z dnia 25 maja 2010 r., natomiast zupełnie pominął protokół z dnia 19 maja 2010 r. w którym to stwierdzono, iż "budynek nie ma pęknięć". Z załączonej do niniejszej skargi opinii wynika, że budynek mieszkalny położony na działce nr [...] w L. jest w stanie technicznym bardzo dobrym. Od samego początku postępowania skarżący podnosili, że konieczne jest dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, czego organy nie zrobiły. Ponadto w czerwcu 2011 r. została przeprowadzona wizja lokalna i ze sporządzonego protokołu jasno wynika, iż budynek mieszkalny jest w stanie technicznym dobrym, nadającym się do zamieszkania. W protokole tym stwierdzono, że budynek nie posiada pęknięć, co potwierdza też opinia budowlana dołączona do skargi. Zdaniem skarżących nie sposób rozpatrywać sprawy tego typu bez aktualnej opinii geologicznej. Stąd zdumiewającym jest, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zauważył tych uchybień tym samym dopuszczając się rażącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skoro stodoła znajduje się w strefie osuwiska, to nie można również na wszelki wypadek nakazać wyburzenia budynku mieszkalnego, jeśli nie zbadano czy w ogóle jest jakiekolwiek zagrożenie dla tej budowli. Tenże budynek mieszkalny stanowi dorobek całego życia stron stąd też należy przeprowadzić rzetelne badania geologiczne. Ponadto [...] WINB w ogóle nie odniósł się do faktu zabezpieczenia w sposób trwały przez skarżącą narożnika budynku mieszkalnego poprzez wykonanie dodatkowych wzmocnień betonowych tej części budynku, a także wykonania odwodnienia terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, skarga zaś jest zasadna. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a.. Przede wszystkim należy podkreślić, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie istnienia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji lub jej braku, musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z 28 maja 1985 r. I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. Wskazać także należy, iż organ nadzorczy, w tym nadzwyczajnym trybie postępowania, jest również związany ogólnymi zasadami prawa procesowego, wynikającymi z przepisów ogólnych k.p.a. Organy obu instancji nie przeprowadziły postępowania w sposób odpowiadający treści art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a., nie dokonały analizy i porównania stanu prawnego oraz faktycznego sprawy w sposób określony w wymienionych przepisach. W uzasadnieniach decyzji zawarto też oceny stanu prawnego, z którymi, w okolicznościach kontrolowanej sprawy, trudno się zgodzić. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., organ administracji publicznej ma obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Należy zauważyć, iż na podstawie art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej, zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Jest on więc zobowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone i odzwierciedlone w aktach sprawy oraz powinien dowody te rozpatrzyć w ich wzajemnej łączności. Rozpatrując materiał dowodowy organ administracji publicznej nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy (zob. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, A. Wróbel, Zakamycze 2000, a także wyrok NSA z 28 grudnia 2000 r., I SA 762/00, LEX nr 77604). Natomiast zgodnie z art. 107 k.p.a. decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl postanowień powołanego przepisu, uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Jak wskazuje się w doktrynie prawa i orzecznictwie "organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe". Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 15 sierpnia 1987 r" IV SA 385/87, GAP 1987 r. nr 21, str. 40). Przesłanką wydania nakazu opróżnienia obiektu budowlanego w oparciu o art. 68 Prawa budowlanego jest bezpośrednie zagrożenie zawalenia się budynku, w którym przebywają ludzie. Jest to więc sytuacja zaistnienia stanu nagłej konieczności, w którym stan techniczny budynku stwarzać może niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, lub może grozić niepowetowaną szkodą materialną. Ocena stanu technicznego budynku i ustalenie zakresu prac zabezpieczających należy do organów nadzoru budowlanego, które dokonać winny wcześniej oględzin obiektu. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 1998 r., sygn. akt IV SA 944/96 Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że organy obu instancji nie wywiązały się prawidłowo z obowiązujących je zasad i przepisów procesowych. Zarzut naruszenia przepisu art. 68 Prawa budowlanego, nakazującego opróżnienie budynku ze względu na bezpośrednie niebezpieczeństwo, winien być oceniony w postępowaniu nieważnościowym przez pryzmat treści normatywnej wymienionego przepisu, tj. wypełnienia jego przesłanek w świetle podnoszonych przez strony uchybień procesowych, które mogły prowadzić do wadliwego rozstrzygnięcia materialnoprawnego. W ocenie Sądu, organy bez dostatecznej podstawy przyjęły, że budynek mieszkalny znajduje się na terenie czynnego osuwiska, uzasadniając ten pogląd tym, że budynek nr [...] został umieszczony w załączniku do karty informacyjnej osuwiska. Wbrew jednak twierdzeniu organów wymieniony załącznik nie zawiera wykazu budynków znajdujących się na terenie osuwiska, lecz wykaz budynków uszkodzonych. W wykazie tym umieszczono budynek nr [...], ale na załączonym do informacji zdjęciu znajdują się dwa takie obiekty (prawy dolny róg) o nr [...] i [...]. Z odwołania i pism strony wynika, że na terenie osuwiska znalazła się uszkodzona stodoła - budynek gospodarczy. W postępowaniu zwykłym nie wyjaśniono, których obiektów znajdujących się w obrębie tego gospodarstwa dotyczą zdjęcia, a których opis. Organy nadzorcze prowadząc postępowanie nieważnościowe pominęły tę okolicznoś, ani też nie zbadały, którego w istocie obiektu (stodoły czy budynku mieszkalnego) dotyczyły powyższe oznaczenia, co miało zasadniczy wpływ na stwierdzenie w postępowaniu zwykłym, że budynek mieszkalny znajduje się na czynnym osuwisku. Ponadto nie wyjaśniono sprzeczności co do spękania budynku mieszkalnego. W protokole z dnia 2 czerwca 2010 r. mowa jest o pęknięciach ścian budynku, czemu w toku postępowania przeczyły strony, a co potwierdzono po przeprowadzeniu ponownych oględzin w 2011 r. Z akt wynika zaś tyle, że pomiędzy przybudówką, a ścianą budynku znajduje się szczelina. Tej okoliczności, podstawowej do zastosowania art. 68 Prawa budowlanego nie wyjaśniono. Z załączonej do akt oceny budowlanej wynika, że przybudówka nie jest połączona (w znaczeniu murarskim) ze ścianą budynku, a budynek, poza szczelinami dylatacyjnymi nie ma pęknięć, zaś jego stan nie zagraża bezpieczeństwu mieszkańców). Stan ten wprawdzie wynika, z dokumentu dołączonego do skargi, a więc na etapie postępowania sądowego, niemniej wspiera on twierdzenia stron, które były podnoszone na etapie postępowania zwykłego, nie zostały jednak wyjaśnione przy wydawaniu decyzji będącej przedmiotem kontroli pozainstancyjnej przez organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności. Dodać też należy, że opierając się na ustalonym przez siebie stanie faktycznym organ I instancji w postępowaniu zwykłym przyjął, że istnienie pęknięć budynku tworzy już sytuację grożącą bezpośrednio zawaleniem. O ile zrozumiała mogła być taka ocena organu nadzoru budowlanego, na tle katastrofalnych skutków osunięcia się olbrzymich mas ziemi, to już jednak organ II instancji, uwzględniając fakt, że decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, winien rozważyć wszystkie okoliczności sprawy i rzetelnie odnieść się do zastrzeżeń skarżących wyjaśniając twierdzenia stron w kontekście wykazania, że istnieje lub nie istnieje bezpośrednia groźba zawalenia się budynku. Organ prowadzący postępowanie nadzorcze nie ocenił, czy w okolicznościach kontrolowanej sprawy, organ prowadzący postępowanie zwykłe wykazał istnienie przesłanki uzasadniającej zastosowanie art. 68 Prawa budowlanego. Powtórnie prowadząc postępowanie organ weźmie pod rozwagę poczynione wyżej wskazówki Sądu. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. .poz. 270, t.j.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy.