VII SA/Wa 1444/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Protokolant Marcin Grabowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2006 r. sprawy ze skargi J. Ś. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej opracowanie dokumentacji w celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie skargę oddala. VII SA/Wa 1444/06 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] sierpnia 1994r. znak: [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] po rozpatrzeniu sprawy samowolnie wykonanej wymiany elementów konstrukcyjnych w dobudowie budynku inwentarskiego na istniejących fundamentach we wsi [...], na podstawie art. 40 i 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r.- Prawo budowlane nakazał T. B. opracować dokumentację na wykonane roboty budowlane w celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Po rozpatrzeniu odwołania C. Ś. od ww. decyzji Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 1994r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zobowiązanie strony do przedłożenia projektu samowolnie wykonanego obiektu jest zarządzeniem dowodowym a nie rozstrzygnięciem decyzyjnym, nie mogło zatem znaleźć się w sentencji decyzji wydanej w oparciu o przepisy art. 40 Prawa budowlanego. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] działając na podstawie art. 42 ust. 2 i art. 56 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane wydał w dniu [...] października 1994r. decyzję w znak: [...] nakazującą inwestorowi opracowanie dokumentacji na wykonane roboty budowlane w terminie do dnia 30 listopada 1994r. Po rozpatrzeniu odwołania C. Ś. od ww. decyzji Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1994r. znak: [...]uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wyznaczonego terminu ustalając nowy termin jej wykonania, tj. na dzień 30 kwietnia 1995r. a w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy. J. i C. Ś. złożyli wniosek do organu o stwierdzenie nieważności wyżej opisanych decyzji tj. Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1994r. i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1994r. zarzucając, iż zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2001r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 157 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 kpa stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] i poprzedzającej jej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że rozstrzygnięcie Kierownika Urzędu Rejonowego nakazujące wykonanie inwentaryzacji powykonawczej samowoli budowlanej powinno mieć formę postanowienia. Podkreślono także, że skoro na postanowienia o charakterze dowodowym wydane w trybie art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. nie przysługuje zażalenie (art. 141 § 1 Kpa) to brak było podstawy do rozpoznania odwołania wniesionego przez inwestora T. B. od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego. Wobec tego organ uznał, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1994r. została wydana bez podstawy prawnej natomiast decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1994r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U z 1995r. nr 74, poz. 368 ze zm.). W świetle powyższego uznano, że ww. rozstrzygnięcia należało wyeliminować z obrotu prawnego jako wadliwe w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu wniosku K. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] września 2001r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2001r. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu skargi K. B. na powyższą decyzję, wyrokiem wydanym w dniu 30 stycznia 2003r. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2001r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że nakazanie inwestorowi dostarczenia dokumentacji celem uzyskania legalizacji samowoli budowlanej powinno mieć wprawdzie formę postanowienia jako zarządzenie dowodowe, nie przesądza to jednak o tym, że decyzja zawierająca takie zobowiązanie dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że organ dokonał oceny decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] jakby jej wydanie oparte było wyłącznie na przepisach art. 56 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974r., co w ocenie Sądu było wadliwe ponieważ podstawę decyzji stanowił także prawidłowo wskazany przepis art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że konsekwencją błędnej oceny decyzji pierwszoinstancyjnej jest wadliwa ocena organu dotycząca decyzji odwoławczej tj. Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1994r o wydaniu jej bez podstawy prawnej. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego – Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2003r. znak: [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1994r. w całości oraz decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1994r. w części dotyczącej nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Po rozpatrzeniu wniosku K. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2003r. znak: [...]utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2003r. Na powyższą decyzję skargę do Sądu wniosła K. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2004r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2003r. Decyzją z dnia [...] maja 2006r znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1994r oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1994r. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, iż rozstrzygnięcie zostało w całości oparte na ocenie prawnej wyrażonej w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2004r. oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2003r. Po dokonaniu analizy zgromadzonej dokumentacji organ wykazał, że przy wydawaniu badanych decyzji nie zaszła żadna z wymienionych w przepisie art. 156 § 1 kpa przesłanek, skutkujących koniecznością orzeczenia nieważności decyzji. W wyniku złożenia wniosku J. Ś. o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego kolejną decyzją z dnia [...] czerwca 2006r. znak: [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2006r. Decyzją tą organ w całości podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2006r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. Ś. wnosząc o jej uchylenie oraz stwierdzenie, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1994r. i poprzedzająca ją decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1994r. są niewykonalne i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji oraz wydanie decyzji ostatecznej zobowiązującej do wykonania rozbiórki nielegalnie dostawianej przystawki. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.-Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a stosownie do treści art. 1 § 2 ww. ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych tylko w takim zakresie jest możliwa jej sądowa kontrola. Stosownie do przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002r. nr 153, poz.1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to związanie ustaleniami wyroku zarówno organu orzekającego w każdym stadium sprawy jak i sądu administracyjnego, na każdym etapie orzekania i każdym składzie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego mając na względzie powyższy przepis właściwie wydając zaskarżoną decyzję uwzględnił stanowisko prawne wyrażone przez Sąd w uzasadnieniach wyroku zapadłych w sprawie z dnia 14 grudnia 2004r. oraz z dnia 30 stycznia 2003r. Zaznaczyć należy, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Prawidłowo więc Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał analizy sprawy pod kątem zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 156 Kpa. Podstawą prawną orzekania przez organ I-szej instancji w decyzji z dnia [...] października 1994r. był przepis art. 42 ust. 2 i art. 56 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974r. Stosownie do treści art. 42 ust. 2 ww. ustawy właściwy terenowy organ administracji państwowej może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu budowlanego, gdy było to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia ochrony środowiska albo innymi względami interesu społecznego. Powyższy przepis dawał zatem organowi możliwość nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Skoro w niniejszej sprawie roboty budowlane polegające na wymianie elementów konstrukcyjnych wykonane zostały samowolnie należy uznać za prawidłowe nałożenie takiego obowiązku. Sąd podziela także stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w kwestii niewłaściwego nałożenia przez organ w drodze tej samej decyzji obowiązku opracowania dokumentacji na podstawie art. 56 ust. 1 i 2 cyt. ustawy. Żądanie właściwego organu od inwestora stosownych dokumentów w toku postępowania dowodowego powinno odbyć się w formie postanowienia, a nie decyzji administracyjnej. Słusznie zatem organ uznał, że stanowi to naruszenie obowiązujących przepisów prawa a w szczególności formy. Naruszenie to nie może być jednak uznane za rażące, a tylko takie może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Podkreślić nadto należy, że organ administracji publicznej wydając zaskarżoną decyzję i ją poprzedzającą orzekał w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji albo wydania ich z naruszeniem prawa, nie rozstrzygał więc o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie mając również na uwadze związanie tego Sądu wcześniej wydanym wyrokiem ustalającym prawidłowość zastosowania w sprawie art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.