VII SA/Wa 1444/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Bożena Marciniak, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi M.K. i S. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązków I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz M. K. i S. K. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez M. i S. K. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], orzekającą o odstąpieniu od nakładania obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, tj. wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych związanych z utwardzeniem terenu przy ul. [...]w [...]do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. skierowanym do PINB dla [...] , M. i S. K. wnieśli o sprawdzenie poprawności zabudowy i terenu biologicznie czynnego od północnej strony budynku szeregowego przy ul. [...]i [...]. Zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. organ powiatowy poinformował o wszczęciu z wniosku strony postępowania administracyjnego, w sprawie zgodności zabudowy nieruchomości przy ul. [...] w [...] z udzielonym pozwoleniem na budowę bądź zgłoszeniem. Następnie, tj. w dniu [...] lipca 2014 r., przedstawiciel organu powiatowego przeprowadził oględziny w przedmiotowej sprawie stwierdzając, iż na ww. nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie szeregowej, niepodpiwniczony, parterowy z poddaszem użytkowym, ponadto: budynek gospodarczy niezwiązany trwale z gruntem, konstrukcji drewnianej częściowo wzmocnionej elementami stalowymi (rurka profilowana), o dachu jednospadowym w kierunku nieruchomości przy ul. [...], z wykonaną rynną i dachem krytym papą. Wymiary tego ostatniego wynoszą ok. 3,55 m x 1,18 m, a wysokość: od 2,20 m do 1,86 m. Obiekt ten usytuowany jest w granicy z działką przy ul. [...] oraz w odległości 30 cm od granicy działki przy ul. [...] (stanowiącej własność wnioskodawców postępowania). Podczas ww. oględzin na wskazanej nieruchomości stwierdzono również wykonanie utwardzenia z kostki betonowej o wym. ok 3,00 m x 6,00 m. Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. nr [...] organ I instancji, na podstawie art. 81c ust. 2, 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej: Prawo budowlane), nałożył na właścicielkę ww. nieruchomości, tj. M. Ł. obowiązek przedstawienia oceny technicznej, która winna wyjaśnić, czy istnieje możliwość doprowadzenia obiektu użytkowanego na cele gospodarcze znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] w [...] do stanu zgodnego z przepisami, tj. zapisem § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1994 r., Nr 15, poz. 140 ze zm.). Dalej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] orzekł o odstąpieniu od nakładania obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, tj. wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych związanych z wykonaniem obiektu na cele gospodarcze oraz utwardzeniem terenu przy ul. [...] w [...] do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu decyzji wskazał na złożoną do akt przez właścicielkę nieruchomości przy ul. [...] w [...] ocenę techniczną, która to nie zawiera (jak podał) wskazań co do konieczności wykonania niezbędnych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót związanych z utwardzeniem terenu i budową obiektu małej architektury do stanu zgodnego z prawem. W wyniku rozpatrzenia odwołania złożonego przez M. i S. K., [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), uchylił ww. rozstrzygnięcie PINB dla [...] z dnia [...] lutego 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu tej decyzji organ II instancji wskazał na potrzebę rozdzielenia sprawy dotyczącej utwardzenia działki i budowy budynku gospodarczego. Wskazał jednocześnie na potrzebę przeprowadzenia postępowań legalizacyjnych tak co do utwardzenia, jak i co do ww. zabudowy, kwestionując przy tym kwalifikację tej ostatniej jako obiektu małej architektury. Wskazał nadto na potrzebę wyjaśnienia, czy projekt budowy budynku mieszkalnego przewidywał utwardzenie działki, a także czy sporna zabudowa nie wpłynęła na sposób odprowadzania wód opadowych z tego budynku mieszkalnego. W toku ponownego rozpatrywania sprawy organ powiatowy pismem z dnia [...]kwietnia 2015 r. zwrócił się do Urzędu Dzielnicy [...] Miasta [...]o przesłanie projektów zagospodarowania obejmujących teren działek przy ul. [...]i [...]oraz decyzji o warunkach zabudowy, wydanej dla nieruchomości powstałych na terenie ww. działek. Wymagana dokumentacja wpłynęła do PINB dla [...] w dniu [...] grudnia 2015 r. I dalej, decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], znak: [...], PINB dla [...] orzekł o odstąpieniu od nakładania obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, tj. wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych związanych z utwardzenie terenu przy ul. [...] w [...] do stanu zgodnego z prawem. Odwołanie od ww. rozstrzygnięcia w ustawowym terminie złożyli M. i S.K.. Na skutek jego rozpatrzenia zapadła wskazana na wstępie decyzja [...] WINB z dnia [...]kwietnia 2016 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ II instancji stwierdził, że organ powiatowy wziął pod uwagę zalecenia organu odwoławczego (zawarte w decyzji kasacyjnej wydanej w sprawie) i przedmiotem skarżonego rozstrzygnięcia uczynił jedynie wykonane utwardzenie terenu na nieruchomości przy ul. [...]w [...]. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych wymaga dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę oraz, że przepisy prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonania przedmiotowego utwardzenia, tj. w 1998 roku nie zwalniały inwestora z uzyskania pozwolenia na utwardzenie terenu nieruchomości. Powyższe uzasadnia prowadzenie stosownego postępowania legalizacyjnego w stosunku do wykonanego utwardzenia w oparciu o przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego. I dalej, organ podał, iż w toku prowadzonego postępowania organ powiatowy ustalił, że działka nr ewid. [...], na której wykonane jest przedmiotowe utwardzenie nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym nie istnieją przepisy planistyczne, które określałyby wymagany współczynnik powierzchni biologicznie czynnej na przedmiotowej działce. Ww. współczynnika nie określa również decyzja nr [...]z dnia [...] lipca 1995 r. wydana w przedmiocie pozwolenia na budowę II etapu osiedla mieszkaniowego "[...]" oraz projekt zagospodarowania terenu ww. osiedla, a także informacja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] października 1994 r. Ze znajdującej się w aktach sprawy opinii technicznej autorstwa mgr inż. arch. J. P. (posiadającej uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej do projektowania bez ograniczeń nr [...]) wynika, że powierzchnia terenów biologicznie czynnych wynosi 75,94 m2 (co stanowi 35,17% całości działki), natomiast utwardzenie znajduje się na powierzchni 57,06 m2 (26,41% całości działki). Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że wokół wykonanego utwardzenia terenu znajduje się pas zieleni z nasadzonymi roślinami. Szerokość ww. pasa przy północnej granicy działki wynosi 80 cm. Mając na uwadze treść ww. opinii oraz ustalenia dokonane w toku oględzin przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2014 r. PINB dla [...] uznał, iż nie występują okoliczności, które obligowałyby do wydania nakazu wykonania określonych robót lub czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy podzielił ww. stanowisko PINB dla [...] i zgodził się z tym organem co do tego, że nie ma podstaw do dalszego procedowania na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Organ dodał, że wykonanie przedmiotowego utwardzenia nie powoduje spływu wód opadowych z działki nr ewid. [...] w kierunku działki skarżących. Podkreślił, że przy granicy z ww. działką istnieje pas zieleni o szerokości ok. 80 cm. Ponadto w ogrodzeniu wykonana jest podmurówka o wysokości 25 cm. Na koniec, organ odwoławczy stwierdził, iż argumenty przedstawione przez skarżących w odwołaniu nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle Prawa budowlanego nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji organu I instancji. Skarżący w odwołaniu podnoszą kwestię sposobu odprowadzania wód z budynku mieszkalnego zlokalizowanego na posesji przy ul. [...]. Organ podkreślił, że niniejsze postępowanie dotyczy utwardzenia terenu wykonanego na posesji przy ul. [...]. W związku z powyższym zarzuty zawarte w odwołaniu nie mają wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. W świetle powyższych rozważań organ ten uznał, że należy utrzymać w mocy skarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...]stycznia 2016 r. nr [...]. W skardze do Sądu na ww. decyzję [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], skarżący M. K.l i S. K. zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 oraz art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie uwzględnienie przy załatwianiu przedmiotowej sprawy interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, i nie ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych wskazanych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w decyzji kasacyjnej wydanej w sprawie. Podnosząc powyższe skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji (Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego) z powodu wskazanego naruszenia, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarga (i zarzuty w niej podniesione) została uzupełniona pismem procesowym profesjonalnego pełnomocnika skarżących z dnia [...] grudnia 2016 r., w którym to dodatkowo wskazano na naruszenie w sprawie: -art. 6 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez przyjęcie za udowodnione wyłącznie twierdzeń jednej ze stron prowadzonego postępowania - pomimo istniejących w sprawie sprzecznych interesów - które to twierdzenia bez przeprowadzenia należytej weryfikacji w zakresie daty realizacji kwestionowanych przez wnioskodawców obiektów zostały przyjęte za udowodnione, pomimo że tego rodzaju okoliczność ma zasadnicze znaczenie dla wyboru przepisów, w oparciu o które oceniona zostanie legalność wykonanych obiektów (robót budowlanych); -art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie kwestionowanej decyzji, jak również pozostałych rozstrzygnięć dotyczących przedmiotowego budynku, pomimo braku przeprowadzenia należytego postępowania dowodowego, które pozwalałoby na dokonanie jednoznacznej oceny zgodności zrealizowanych obiektów (robót budowlanych) z przepisami o charakterze regulacji techniczno-budowlanych, których niespełnienie w istocie wykluczało możliwość legalizacji zrealizowanych zamierzeń budowlanych; -art. 6 k.p.a. w zw. z art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego poprzez próbę i ocenę dotyczącą przeprowadzenia legalizacji obiektu budowlanego w oparciu o przepis, który nie może znaleźć zastosowania w przypadkach, w których obiekt budowlany został zrealizowany bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę, bądź dokonanego zgłoszenia zamiaru realizacji zamierzenia inwestycyjnego. W uzasadnieniu wskazanego pisma procesowego podniesiono m. in., iż skutkiem działalności prowadzonej na działce przy ul. [...], doszło do utwardzenia kostką brukową nieutwardzonego terenu służącego do odprowadzania wód opadowych z nieruchomości, jak również realizacji budynku gospodarczego z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja [...] WINB z dnia[...] kwietnia 2016 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], orzekającą o odstąpieniu od nakładania obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, tj. wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych związanych z utwardzeniem terenu przy ul. [...] w [...] do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem Sądu, oba wskazane powyżej orzeczenia nie sposób uznać za prawidłowe. Rację mają bowiem skarżący podnosząc, iż w sprawie -dotyczącej ww. utwardzenia terenu- nie przeprowadzono wyczerpującego postępowania wyjaśniającego. Dlatego też Sąd uznał, iż dla prawidłowego załatwienia sprawy konieczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego obu ww. decyzji organów nadzoru budowlanego. Rozwijając powyższe Sąd zauważa, iż sprawa niniejsza dotyczy utwardzenia kostką betonową terenu o wymiarach 3,00 m x 6,00 m, zrealizowanego przy ul. [...]w [...]. Roboty te, zgodnie z oświadczeniem właścicielki nieruchomości, zostały wykonane w 1998 r., bez zezwolenia organu architektoniczno-budowlanego; nadto (i co istotne), po wydaniu pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego (w zabudowie szeregowej) zrealizowanego na tej nieruchomości (v. protokół kontroli z dnia [...] lipca 2014 r.). W dacie realizacji wskazanych robót, utwardzenie terenu nie było objęte zwolnieniem z art. 29 Prawa budowlanego, wymagało więc uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (zgodnie z art. 28). Brak takiej, świadczy o realizacji ww. robót w warunkach samowoli budowlanej. Stąd też należało wszcząć postępowanie w celu ich zalegalizowania, a to w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Tryb ten znajduje bowiem zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, w których to mowa jest o budowie obiektu budowlanego lub jego części. Taka też sytuacja, uzasadniająca zastosowanie ww. trybu naprawczego, wystąpiła w niniejszej sprawie. Wykonanie utwardzenia terenu stanowi bowiem inny przypadek robót budowlanych niż objęty ww. art. 48. W tym też kontekście Sąd nie stwierdził, aby w sprawie doszło do naruszenia prawa. Niemniej, zdaniem Sądu, nie sposób uznać, aby postępowanie dowodowe prowadzone w oparciu o właściwe przepisy prawa materialnego miało charakter wyczerpujący; w efekcie – aby dawało podstawę do odstąpienia od wydania decyzji nakładającej obowiązki na podstawie art. 51 ust. 1 ww. ustawy. Nie sposób bowiem, zdaniem Sądu, w sprawie pominąć, iż przedmiotowe roboty polegające na utwardzeniu terenu zostały zrealizowane na nieruchomości zabudowanej szeregowym budynkiem mieszkalnym oraz, że inwestycja ta została wykonana w oparciu o decyzję z dnia [...] lipca 1995 r. nr [...]obejmującą II etap osiedla mieszkaniowego "[...]", jak również, że (zgodnie z oświadczeniem właścicielki przedmiotowej w sprawie nieruchomości) została ona dopuszczona do użytkowania na podstawie decyzji z 1997 r. Co istotne, sporne w sprawie roboty zostały wykonane na działce o pow. ok. 31 m ², stanowiącej wg. projektu ww. inwestycji teren nieutwardzony. Stąd też, zdaniem Sądu, prowadząc postępowanie w celu zalegalizowania spornych robót, należało ustalić ich wpływ na warunki wynikające z ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, zwłaszcza w zakresie -przewidzianego w projekcie zatwierdzonym ww. decyzją- sposobu odprowadzania wód opadowych z budynku mieszkalnego. Tym bardziej w sytuacji, gdy zdaniem skarżących zmieniło to przewidziany w ww. projekcie budowlanym sposób odprowadzania wód opadowych z budynku mieszkalnego (w zabudowie szeregowej). Zważyć przy tym należy, iż kwestia ta była podnoszona przez skarżących od początku; została również wskazana w decyzji kasacyjnej [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...]. Pomimo tego w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy uznał, iż nie może być objęta niniejszym postępowaniem, które dotyczy wyłącznie utwardzenia terenu. Stanowiska tego, zdaniem Sądu, nie sposób jednak uznać za prawidłowe, jeśli zważy się na miejsce, w którym wykonano przedmiotowe utwardzenie terenu (przewidziane w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] lipca 1995 r. nr [...] na teren nieutwardzony), jak również na treść § 28 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r., a także na przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego i konsekwencje wynikające z realizacji spornej zabudowy dla skarżących. Dlatego też Sąd przyjął, iż w sprawie doszło do istotnego naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z przywołanym przez organy przepisem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Z tych przyczyn, Sąd uznał, iż decyzje wydane w sprawie są co najmniej przedwczesne. Rację mają bowiem skarżący wskazując na brak wyczerpującego postępowania dowodowego w sprawie, jak również – na całkowite pominięcie w tym postępowaniu kwestii dotyczącej zaprojektowanego na tym terenie na mocy decyzji z 1995 r. sposobu odprowadzania wód opadowych w związku z realizacją zabudowy mieszkaniowej. W tych warunkach, zdaniem Sądu, ewentualna legalizacja przedmiotowych robót, nie może mieć miejsca bez rozważenia powyższej kwestii. Tym samym akta winny być uzupełnione zarówno o tę część projektu budowlanego, która dotyczy sposobu odprowadzania wód z projektowych budynków szeregowych, jak i - o ustalenia wskazujące na obecną sytuację na tym terenie w tym aspekcie, tj. po zrealizowaniu spornych robót. Dlatego też, nie przesądzając końcowego wyniku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na zasadzie art. 200 tej ustawy, z uwzględnieniem wpisu od skargi i kosztów zastępstwa procesowego. Ustalając wysokość tych ostatnich, Sąd wziął pod uwagę § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).