VII SA/Wa 1444/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy"), decyzją z [...] marca 2020 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") - po rozpatrzeniu odwołania D. K. (dalej: "skarżąca") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ I instancji") z [...] listopada 2019 r., nr [...]- utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że [...] WINB powołaną decyzją z [...] listopada 2019 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]z [...] sierpnia 2001 r., znak: [...], odmawiającej udzielenia pozwolenia na użytkowanie trzech garaży samochodowych przy ul. [...]w G., dz. nr [...], obręb m. G. [...] "[...]". Od powyższego rozstrzygnięcia organu I instancji, skarżąca złożyła odwołanie. GINB, utrzymując w mocy decyzję [...]WINB z [...] listopada 2019 r. wskazał, że decyzja ta została wydana w trybie nadzwyczajnym, prowadzonym na podstawie art. 156 k.p.a. Tryb ten ma charakter wyjątkowy, służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji dotkniętych najcięższymi kwalifikowanymi wadami, których zamknięty katalog został zawarty wart. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie trzech garaży samochodowych, wybudowanych przy ul. [...]w G., dz. Nr [...], obręb m. G." [...]" prowadzone było przez Starostę Powiatu [...]na skutek wniosku K. M., D. K. i W. C. z [...] czerwca 2001 r. W stanie prawnym jaki obowiązywał na dzień wydania decyzji Starosty Powiatu G. z [...] sierpnia 2001 r., organem, który mógł wydać stosowne pozwolenie na użytkowanie obiektu był właściwy starosta, wykonujący to zadanie na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm., dalej: "p.b"), jako organ administracji architektoniczno-budowlanej. Postępowanie wyjaśniające wykazało, że sporne garaże powstały w wyniku rozbudowy istniejących komórek gospodarczych, bez pozwolenia na budowę. Zgodnie z ówczesnym brzemieniem art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Zakład Gospodarki Mieszkaniowej w G., który jest zarządcą działki nr ew. [...], stwierdził w piśmie z [...] lipca 2001 r., że od wybudowania garaży nie minęło 5 lat. GINB zaznaczył, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla "Śródmieścia" w G., zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta G. z dnia [...]marca 1998 r., nr [...], przedmiotowe garaże położone są na terenie oznaczonym symbolem 27 MW, dla którego, tzw. obszaru wnętrza blokowego, w celu określenia szczegółowych zasad jego zagospodarowania, wymagane jest opracowanie koncepcji zagospodarowania przestrzennego w skali 1:500 lub większej, obejmującej likwidację istniejącej zabudowy gospodarczej na rzecz zespołów garażowych dla mieszkańców kwartału i podwórza rekreacyjnego (§ 44). GINB wyjaśnił, że powołany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje możliwość lokalizacji garaży, jednakże zastrzega, że miałyby być one lokalizowane wyłącznie w zespołach indywidualnie dostosowanych do charakteru sąsiedniej zabudowy gospodarczej i garaży wolnostojących jako budynków parterowych, o estetycznych formach odpowiadających formom budynków mieszkalnych. Przepis § 44 tego planu precyzuje, że sporny obszar wymaga opracowania koncepcji zagospodarowania przestrzennego w skali 1:500 lub większej, obejmującej likwidację zabudowy gospodarczej na rzecz zespołów garażowych dla mieszkańców kwartału oraz podwórza rekreacyjnego. Z akt wynika, że koncepcja taka nie została opracowana. W konsekwencji, w stanie faktycznym sprawy, zdaniem GINB, Starosta Powiatu [...]prawidłowo - decyzją z [...] sierpnia 2001 r. - orzekł o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowych garaży, wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Dalej organ odwoławczy wskazał, że powyższa decyzja została wydana na podstawie art. 59 ust. 5 p.b. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4. Przepisy art. 51 stosuje się odpowiednio. Zgodnie natomiast z art. 59 ust. 1 p.b. właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, a także po stwierdzeniu uporządkowania terenu budowy. Przepis ten oznacza, że dla wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu podstawowe znaczenie ma zapis obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz protokolarne stwierdzenie na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z obowiązującymi przepisami budowlanymi i spełnienie wymagań art. 5 p.b. W konsekwencji, zdaniem GINB, skoro trzy garaże samochodowe zostały wybudowane (po rozbudowie istniejących komórek gospodarczych) bez wymaganego pozwolenia organu administracji architektoniczno-budowlanej, z naruszeniem przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z naruszeniem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - to brak było podstaw do udzielenia pozwolenia na ich użytkowanie. W dalszej kolejności GINB podał, że w postępowaniu prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie ma proceduralnych możliwości poszerzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie rozstrzygniętej w postępowaniu zwykłym, ani możliwości ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną, a zatem rozstrzygania o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danej sytuacji prawnej. W ramach tego postępowania dokonywana jest wyłącznie ocena danej decyzji pod kątem jej kwalifikowanej niezgodności z prawem. Organ wyjaśnił pojęcie rażącego naruszenia prawa i opisał jego przesłanki. GINB podkreślił, że zarzuty odwołania, iż decyzja o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie spornych garaży "spowodowała niepowetowane szkody materialne, emocjonalne i fizyczne...", jakkolwiek istotne dla skarżącej, pozostają bez wpływu na ocenę ww. rozstrzygnięcia w postępowaniu nieważnościowym. Tym samym, organ odwoławczy stwierdził, że [...] WINB decyzją z [...]listopada 2019 r., prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu [...]z [...] sierpnia 2001 r., odmawiającej udzielenia pozwolenia na użytkowanie trzech garaży samochodowych przy ul. [...]w G. Decyzja Starosty G. z [...] sierpnia 2001 r., nie została dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. W konsekwencji GINB, decyzją z [...] marca 2020 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Na powyższą decyzję GINB z [...] marca 2020 r. D. K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie decyzji jako wydanej bez uwzględnienia stanu faktycznego oraz poprzedzającej ją decyzji [...]WINB z [...]listopada 2019 r., ze wskazaniem przez Sąd słuszności dla decyzji o udzielenie skarżącej pozwolenia na użytkowanie przedmiotowych garaży. W uzasadnieniu skargi podniosła m.in., że Gmina Miasta G. nigdy nie była inwestorem, ani też właścicielem ww. garaży, gdyż były one budowane przez mieszkańców przed 1960 r., przed wydaniem prawa budowlanego z 1961 r. czego skarżąca nie była świadoma w czasie podpisywania umów najmu i gdy występowała o pozwolenie na remont. "Według dokumentów znanych wnioskodawczyni, obiekty były zbudowane w oparciu o pozwolenie na budowę, o które Gmina występowała, ale ich nie budowała i oczywiście nie posiada jakichkolwiek dokumentów ani potwierdzających, ani temu przeczących. Dokumenty potwierdzające taki przebieg zdarzeń są w posiadaniu tych, którzy budowali garaże. Gmina (jako wyłącznie w jej przeświadczeniu właściciel obiektów), pobierała pieniądze za wynajmowanie obiektów od faktycznych właścicieli, a przy tym nie dbała o remonty tych obiektów i nie wystąpiła jako właściciel do nadzoru budowlanego o dokonanie formalne zmiany sposobu użytkowania obiektu z pomieszczeń gospodarczych (komórek) przekształconych za pieniądze skarżącej na garaże i pieniądze reszty użytkowników, którzy pomieszczenia gospodarcze przekształcili na garaże po upływie 5 lat od chwili zakończenia budowy." Dalej wskazała, że Zakład Gospodarki Mieszkaniowej udzielił nieprawdziwej odpowiedzi, że od zakończenia budowy nie minęło 5 lat, narażając na dodatkowe koszty opracowania projektu i szkicu sytuacyjnego tło mapy nr [...], nr rysunku [...]w skali 1:500 na rzecz zespołów garażowych dla mieszkańców. Podała, że koncepcję zagospodarowania przestrzennego w skali 1:500 lub większej, obejmującej likwidację zabudowy gospodarczej na rzecz zespołów garażowych dla mieszkańców kwartału oraz podwórza rekreacyjnego powinna opracować Gmina, ale tego nie uczyniła. W odpowiedzi na skargę, GINB podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm. dalej "p.p.s.a.".) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2020 r. wydana w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]z [...] sierpnia 2001 r., znak: [...]odmawiającej udzielenia pozwolenia na użytkowanie trzech garaży samochodowych przy ul. [...]w G., dz. [...], obręb m. G." [...]". Niniejsza sprawa sprowadzała się więc do oceny, czy kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym przez [...]ego WINB decyzja Starosty [...] z [...] sierpnia 2001 nie jest dotknięta żadną z wad kwalifikowanych uregulowanych art.156 § 1 k.p.a. Przed odniesieniem się do zaistniałych w sprawie kwestii spornych (a tym samym do prawidłowości zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2020 r.), zauważyć należy, że celem postępowania nieważnościowego jest ustalenie, czy decyzja ostateczna dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przy czym, co istotne, w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie ma też możliwości naprawy ewentualnych wad popełnionych przy wydawaniu weryfikowanego orzeczenia. Rozpatrując sprawę w omawianym trybie, organ orzekający obowiązany jest wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji. Dodać także należy, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. Zarówno w orzecznictwie jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być więc podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują natomiast łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Kierując się powyższym, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2020 r. jest prawidłowa. Przede wszystkim, w ocenie Sądu, decyzja ta została poprzedzona prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekając w sprawie miał bowiem na względzie, że znajduje się w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności oraz, że z uwagi na tryb w jakim orzeka, obowiązany jest kierować się stanem faktycznym i prawnym z daty badanego aktu. W konsekwencji, organ odwoławczy słuszne stwierdził, że weryfikowana decyzja Starosty z [...] sierpnia 2001 r. odmawiająca udzielenia pozwolenia (m.in. D. K.) na użytkowanie trzech garaży samochodowych przy ul. [...]w G., dz. nr [...], obręb m. G." [...]" nie jest dotknięta wadą nieważności, w tym uregulowaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. GINB, za [...] WINB, weryfikował decyzję Starosty Powiatu [...]wydaną na podstawie art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r., w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania, tj. w dniu [...] sierpnia 2001 r. Na podstawie art. 59 ust. 5 p.b. właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4. Przepisy art. 51 stosuje się odpowiednio. W tym miejscu wskazać należy, że udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego, którego to pozwolenie dotyczy. Zatem istotą postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest ustalenie, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób, który został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym nią projekcie budowlanym. Dlatego rozpatrując wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie organ musi odnosić się do pozwolenia na budowę i zatwierdzonej dokumentacji projektowej. Jak ustalono w przedmiotowej sprawie, sporne garaże wybudowano w warunkach samowoli budowlanej (Zakład Gospodarki Mieszkaniowej w G., który jest zarządcą działki nr ew. [...], stwierdził w piśmie z [...] lipca 2001 r., że od wybudowania garaży nie minęło 5 lat), wobec powyższego nie była możliwa ocena pod kątem zatwierdzeń w projekcie budowlanym, którego nie sporządzono. Dodatkowo, z akt sprawy wynika, że w niniejszej sprawie nawet nie została opracowana koncepcja zagospodarowania przestrzennego w skali 1:500 lub większej, obejmująca likwidację istniejącej zabudowy gospodarczej na rzecz zespołów garażowych dla mieszkańców kwartału i podwórza rekreacyjnego (wymóg z § 44 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla "Śródmieścia" w G., zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta G. z [...] marca 1998 r., nr [...], przewidującego możliwość lokalizacji garaży). W konsekwencji, brak jest podstaw do stwierdzenia, że kontrolowana decyzja w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie garaży została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Z tych przyczyn Sąd przyjął, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji.