VII SA/Wa 1446/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] działając na podstawie art. 64a § 1 pkt 1, art. 119 i 122 oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2016r. poz. 599) w związku z art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016r. poz. 23) po rozpatrzeniu zażalenia strony - [...] na postanowienie z dnia [...] 03.2017r. nr [...] Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] o nałożeniu grzywny celem przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...].09.2016r. nr [...] – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan sprawy wskazując, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w m[...] po stwierdzeniu przekroczenia dopuszczalnej zawartości bakterii Legionella sp. w 2 próbach wody ciepłej, pobranej w dniu [...].07.2016r. z instalacji ciepłej wody w [...] decyzją [...] z dnia [...] 09.2016r. stwierdził wysokie skażenie instalacji ciepłej wody oraz nakazał doprowadzenie jakości wody ciepłej do wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 13.11.2015r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. z 2015r., poz. 1989) i przedstawienie wyników badań potwierdzających powyższe, w terminie do 30.09.2016r. Po upływie terminu wykonania decyzji, w dniu [...].10.2016r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wystosował upomnienie, z uwagi na stwierdzenie niewykonania obowiązku nałożonego decyzją [...] . Po otrzymaniu upomnienia strona w dniu 14.11.2016r. przesłała informację o oczekiwaniu na wyniki badań pobranych próbek ciepłej wody, a następnie w dniu 24.11.2016r., w związku ze stwierdzeniem, że woda ciepła nadal nie odpowiada wymogom rozporządzenia w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi strona poinformowała o dalszych czynnościach, które zostaną podjęte aby zapewnić wodzie odpowiednią jakość. Wobec niewykonania obowiązków nałożonych decyzją [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w m[...] w dniu [...].12.2016r. wystosował kolejne upomnienie wzywając stronę do niezwłocznego wykonania ww. obowiązków. W dniu 03.01.2017r. strona wystąpiła do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] o zmianę terminu wykonania obowiązków określonych w decyzji nr [...] z uwagi na fakt, że dotychczas podejmowane działania doprowadziły do zmniejszenia ilości bakterii z rodzaju Legionella Sp. w badanych próbkach ciepłej wody a dodatkowo zostaną przeprowadzone prace remontowe w instalacji ciepłej wody, co pozwoli na stosowanie przegrzewu instalacji ciepłej wody w celu dalszego zwalczania Legionella Sp. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w m[...] przychylił się do wniosku strony i decyzją nr [...] z dnia [...].01.2017r. zmienił termin wykonania obowiązków na 31.01.2017r. zgodnie z żądaniem strony. Z przekazanych przez stronę w dniu 27.02.2017r. sprawozdań z badań próbek ciepłej wody pobranych w dniu 23.01.2017r. wynikało, że pomimo podejmowanych działań woda z instalacji ciepłej wody w [...] nadal nie odpowiada wymaganiom określonym w rozporządzeniu w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi Wobec powyższego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] w dniu [...].03.2017r. wydał tytuł wykonawczy nr [...] oraz postanowienie nr [...] o nałożeniu grzywny w wysokości 2000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku. Na powyższe postanowienie strona złożyła zażalenie podnosząc, iż Szpital nie jest bierny w wykonaniu nałożonych obowiązków, przeprowadzono szereg działań i zredukowano ilość bakterii w rodzaju Legionella Sp. w ciepłej wodzie, ponadto szpital z uwagi na trudności w finansowaniu może przeprowadzać modernizację instalacji ciepłej wody w etapach w miarę posiadanych środków stąd wg strony nałożenie grzywny jest niezasadne. Organ II instancji stwierdził, że zgodnie z art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2016r. poz. 599) organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu stwierdził, iż pomimo podjęcia przez stronę działań nie przyniosły one w pełni rezultatu. Jakkolwiek w wyniku prowadzonych prac m.in. wymiany i modernizacji części instalacji ciepłej wody oraz stosowania instalacji do chlorowania wody, obniżono ilość bakterii z rodzaju Legionella Sp. w ciepłej wodzie, to jednak nadal nie zapewniono jakości ciepłej wody zgodnej z wymogami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13.11.2015r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. z 2015r., poz. 1989), co potwierdzają wszystkie wyniki kolejnych badań. W tym stanie rzeczy decyzja nr [...] z dnia [...].09.2016 r. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] , nadal pozostaje niewykonana, co powoduje konieczność dalszego prowadzenia postępowania egzekucyjnego przez organ I instancji, gdyż prowadzenie egzekucji wymaganych obowiązków określonych w decyzji administracyjnej nie zależy od woli organu ale stanowi obowiązek należący do organu. Grzywna nałożona na stronę jest zgodna z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł, natomiast w myśl art. 121 § 3 tejże ustawy, grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą przekroczyć w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 200 000 zł. W przedmiotowej sprawie kwoty te nie zostały przekroczone a zważywszy na górną granicę określoną w przepisach, nałożonej grzywny nie można uznać za wygórowaną. Dodatkowo wskazano, że termin wykonania obowiązku był zmieniany zgodnie z wnioskiem strony, natomiast sam problem występowania bakterii z rodzaju Legionella Sp. w instalacji ciepłej wody był znany stronie już wcześniej. Jak wynika z akt sprawy bardzo wysokie skażenie instalacji ciepłej wody stwierdzono po zbadaniu próbek wody pobranej w dniu 17.06.2016r. co skutkowało również wydaniem przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w m. [...] decyzji nr [...] z dnia [...].06.2016r. w przedmiocie doprowadzenia jakości wody ciepłej do wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. W związku z tym organ odwoławczy uznał, że strona miała wystarczającą ilość czasu na doprowadzenie jakości ciepłej wody do stanu zgodnego z przepisami. Biorąc powyższe pod uwagę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] postanowił jak w sentencji. Skargę na to postanowienie złożył [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie: art. 7, 77 § 1, 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: "kpa") poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w tym w szczególności pomięcie, iż skarżący nie pozostaje bierny względem nałożonego na niego obowiązku doprowadzenia jakości wody ciepłej do wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 13 listopada 2015 roku w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (DZ.U. z 2015 r., poz. 1989), wykonywał prace mające na celu osiągnięcie określonego pułapu wymagań oraz w dalszym ciągu modernizuje i/bądź wymienia instalacje celem uzyskania wyznaczonego poziomu stężenia bakterii z rodzaju Legionella Sp. w ciepłej wodzie, a także na bieżąco podejmuje szereg innych działań w wykonaniu nałożonego na niego obowiązku; art. 7, 77 § 1, 107 § 3 kpa poprzez niewzięcie pod uwagę całokształtu okoliczności niniejszej sprawy, to jest w szczególności realnych, obiektywnych możliwości finansowych skarżącego na gruncie przeprowadzenia prac mających na celu doprowadzenie jakości wody ciepłej do wymagań określonych w ww. rozporządzeniu Ministra Zdrowia oraz systematycznego dokonywania modernizacji i/bądź wymiany instalacji, w wyniku czego znacząco zredukowana została ilość bakterii z rodzaju Legionella Sp. w cieplej wodzie (w chwili obecnej stężenie bakterii w niewielkim stopniu odbiega od wyznaczonego poziomu "0"); art. 7, 77 § 1, 107 § 3 kpa poprzez niewzięcie pod uwagę całokształtu okoliczności niniejszej sprawy, w tym między innymi faktu, iż podjęcie przez skarżącego jednorazowego, natychmiastowego działania mającego na celu doprowadzenie jakości wody ciepłej do wymagań określonych w ww. rozporządzeniu Ministra Zdrowia pozostaje poza możliwościami finansowymi skarżącego, stąd jest to proces wymagający systematycznych, acz konsekwentnych działań, które skarżący podejmuje i których efektem jest zredukowanie stężenia bakterii z rodzaju Legionella Sp. w ciepłej wodzie (w chwili obecnej stężenie bakterii w niewielkim stopniu odbiega od wyznaczonego poziomu "0"'); art. 80 kpa poprzez niedokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny, czy nałożony na skarżącego obowiązek doprowadzenia jakości wody ciepłej do określonych wymagań jest przez skarżącego realizowany oraz czy występowanie bakterii z rodzaju Legionella Sp. ulega zmniejszeniu na skutek działań podejmowanych przez skarżącego, w tym m.in. modernizacji infrastruktury szpitalnej i/bądź jej wymiany; art. 138 § 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu pierwszej instancji. Podnosząc te zarzuty wnoszono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymują argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Organy administracji obu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, prowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w oparciu o poczynione ustalenia sformułowały prawidłowe wnioski i zastosowały właściwe przepisy prawa. Przedmiotem dokonywanej kontroli sądowej jest postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Podstawę materialnoprawną dla nałożenia omawianego środka egzekucyjnego stanowi art. 119 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 z późn. zm., zwanej dalej "ustawą"). Zgodnie z tym przepisem, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji o charakterze niepieniężnym (§ 2). Jak wynika z powyższego, omawiana grzywna jest środkiem egzekucyjnym o charakterze przymuszającym. Jej celem jest doprowadzanie do wykonania określonego obowiązku w sposób pośredni, to jest poprzez dolegliwość nałożonej na zobowiązanego grzywny. W niniejszej sprawie wykonanie konkretnych obowiązków wypływa z decyzji Państwowego Powiatowego Inspektor Sanitarny w [...] nr [...] z dnia [...].09.2016 r. nakazującej doprowadzenie jakości wody ciepłej do wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 13.11.2015r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. z 2015r., poz. 1989) i przedstawienie wyników badań potwierdzających powyższe, w terminie do 30.09.2016r. Przedmiotowa decyzja jest ostateczna. Zgodnie zaś z ugruntowaną już linią orzecznictwa sądów administracyjnych "dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja nakładająca określony obowiązek, dopóty możliwe jest wszczęcie i prowadzenie egzekucji w celu jego wykonania" (vide: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 października 2007 r. sygn. akt II SA/GL 335/07, Lex 347899). W tym miejscu dodać należy, iż działania organu egzekucyjnego na obecnym etapie postępowania mają wyłącznie charakter formalno - prawny i są jedynie konsekwencją niewykonania decyzji o charakterze merytorycznym. Organ egzekucyjny nie bada zatem ww. decyzji merytorycznej, lecz tylko podejmuje działania przy zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa do jej wykonania. Przedmiotowa decyzja nie podlega również kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu, albowiem wykracza to poza zakres rozpoznawanej sprawy. W tym stanie rzeczy nie budzi wątpliwości, iż obowiązek określony ww. decyzją stał się wymagalny a wobec nie spełnienia go w sposób dobrowolny podlegał on egzekucji administracyjnej. Stosownie do treści art. 15 ustawy, warunkiem wszczęcia egzekucji administracyjnej jest uprzednie przesłanie zobowiązanemu przez wierzyciela pisemnego upomnienia, zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, albowiem postępowanie egzekucyjne może być wszczęte po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] w dniu [...]10.2016 r. wystosował upomnienie, z uwagi na stwierdzenie niewykonania obowiązku nałożonego decyzją [...] Po otrzymaniu upomnienia strona w dniu 14.11.2016r. przesłała informację o oczekiwaniu na wyniki badań pobranych próbek ciepłej wody, a następnie w dniu 24.11.2016r., w związku ze stwierdzeniem, że woda ciepła nadal nie odpowiada wymogom rozporządzenia w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi strona poinformowała o dalszych czynnościach, które zostaną podjęte aby zapewnić wodzie odpowiednią jakość. Wobec niewykonania obowiązków nałożonych decyzją [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] w dniu [...] .12.2016r. wystosował kolejne upomnienie wzywając stronę do niezwłocznego wykonania ww. obowiązku. Z przekazanych przez stronę w dniu 27.02.2017r. sprawozdań z badań próbek ciepłej wody pobranych w dniu 23.01.2017r. wynikało, że pomimo podejmowanych działań woda z instalacji ciepłej wody w [...] nadal nie odpowiada wymaganiom określonym w rozporządzeniu w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. W tym stanie faktycznym i prawnym w ocenie Sądu – Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny zasadnie zastosował grzywnę w celu przymuszenia, jako środek egzekucyjny obowiązku o charakterze niepieniężnym, doręczając Skarżącemu postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia oraz odpis tytułu wykonawczego. Jak już wyżej wskazano grzywnę w celu przymuszenia nakłada się w szczególności, w wypadku gdy ciążący na zobowiązanym obowiązek może być spełniony tylko osobiście przez niego lub gdy użycie innego środka egzekucyjnego jest niemożliwe albo niecelowe. Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 ustawy (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 ustawy (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. W niniejszej sprawie organy obu instancji dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jako środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. Dopiero brak skuteczności grzywny w celu przymuszenia winien być podstawą do zastosowania innego środka egzekucyjnego - wykonania zastępczego. Podkreślić przy tym należy, iż zgodnie z art. 125 § 1 ustawy w razie wykonania obowiązku przewidzianego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Nadto, zgodnie z art. 126 ustawy, uiszczona lub ściągnięta grzywna może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w części lub całości. Odnosząc się do argumentacji zaprezentowanej w skardze wskazać należy, że zasadniczo wskazuje ona nieuwzględnienie przez organy faktu, że zobowiązany podejmuje działania w celu doprowadzenia wody do stanu określonego w cytowanym rozporządzeniu Ministra Zdrowia i działania te dają pozytywny rezultat w postaci obniżenia stężenia bakterii z rodzaju Legionella Sp. ale ze względu na wysokie koszty tych działań wykonanie obowiązku w terminie zakreślonym przez organ było niemożliwe. Z zarzutem tym zgodzić się nie można. Podkreślić bowiem należy, że częściowe wykonanie nakazu nie stanowi spełnienia obowiązku, albowiem ten musi być wykonany w całości. Fakt niewykonania obowiązku w całości w sprawie jest niesporny. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę w całości podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 7 września 2017 r. sygn. akt II OSK 3056/15 "Ustawodawca nie uzależnił dopuszczalności stosowania przymusu egzekucyjnego względem zobowiązanego od stopnia realizacji obowiązku. Jeśli pozostaje on niewykonany nawet w części, organy egzekucyjne powinny stosować wszelkie przewidziane prawem środki służące jego całkowitej realizacji. Dopiero w przypadku, gdy zobowiązany okaże dowody stwierdzające wykonanie obowiązku, zarówno organ egzekucyjny, jak i egzekutor zobowiązani są odstąpić od czynności egzekucyjnych." Wskazać również należy, że ani sytuacja finansowa dłużnika, ani wysokie koszty wykonania połączone z koniecznością wdrożenia szczególnych procedur nie ma wpływu na fakt nałożenia grzywny ani jej wysokość. Grzywna musi stanowić bowiem pewne zagrożenie finansowe, bo tylko w takiej sytuacji spełni swoją rolę, to jest rolę ekonomicznego zagrożenia, które niejako zmotywuje do wykonania zobowiązania. Niemniej Skarżący nie musi uiszczać nałożonej grzywny, może zwolnić się z tego obowiązku poprzez wykonanie orzeczonego obowiązku. Wówczas zastosowanie znalazłaby dyspozycja przepisu art. 125 § 1 ustawy, zgodnie z którą w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Nadto, zgodnie z art. 126 ustawy, uiszczona lub ściągnięta grzywna, na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w 75% lub w całości. Skarżący, jeżeli wykona obowiązek, może domagać się zwrotu znacznej części lub całości uiszczonej kwoty. Reasumując, zdaniem Sądu wydanie kwestionowanego postanowienia, poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 k.p.a). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. w rozstrzygnięciu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne postanowienia z przytoczeniem przepisów prawa. W tym stanie rzeczy uznać należy, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.