VII SA/Wa 1448/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2007 r. sprawy ze skargi R.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. skargę oddala. Decyzją z dnia [...] grudnia 1995 r. znak [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w L. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A.M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno – usługowo – gastronomicznego przy ul. W. w K. Wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji złożył R.S. podając, że decyzja jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, gdyż wydano ją w oparciu o warunki zabudowy również rażąco naruszające prawo, a w konsekwencji pozwolenie na budowę narusza założenia planu przestrzennego zagospodarowania terenu. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 158 § 1 oraz art. 157 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. - zwanego dalej "kpa"/ - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1995 r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r., po przeprowadzeniu na wniosek R.S. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] grudnia 1995r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A.M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno – usługowo – gastronomicznego w K., przy ul. W., odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania R.S., decyzją z dnia [...] października 2003 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Po rozpoznaniu skargi R.S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lutego 2005 r. sygn. akt 7/IV SA 4572/03 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2003 r. Ponownie rozpatrując odwołanie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzję tą zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego inwestor, A.M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 stycznia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1092/05 skargę oddalił. W wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku R.S. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1995 r. oraz po przeanalizowaniu akt sprawy Wojewoda [...] uznał, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] grudnia 1995 r. Wyjaśnił, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji, stanowiącym wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych zawartej w art. 16 kpa, dlatego też stosowane może być wyłącznie w ściśle określonych sytuacjach przewidzianych w art. 156 § 1 kpa. W podstępowaniu nieważnościowym bada się czy decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Organ nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej we wniosku skarżącego wskazał, iż w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę R.S. nie brał udziału, lecz nie stanowi to rażącego naruszenia prawa, a jedynie przesłankę wznowieniową. Kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę jest zgodna z pozostającą w obiegu prawnym decyzją z dnia [...] sierpnia 1995 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno - motelowego, która z kolei wydana jest w oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego gminy K. zatwierdzony uchwałą Gminy K. nr [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. Co prawda w decyzji z dnia [...] sierpnia 1995 r. ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na "budowie budynku mieszkalno – motelowego" natomiast kontrolowaną decyzją zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę "budynku mieszkalno – usługowo – gastronomicznego" to jednak pojęcia te należy uznać za tożsame, gdyż w motelach prowadzone są usługi zarówno hotelarskie, jak i gastronomiczne. Odnosząc się do zarzutu znacznej uciążliwości inwestycji wyjaśnił, że większość zamierzeń inwestycyjnych wiąże się z różnym stopniem utrudnienia dla mieszkańców. Nie może to jednak prowadzić do zaprzestania inwestowania, o ile zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Ponadto przeprowadzone w trakcie funkcjonowania obiektu postępowania przed organami nadzoru budowlanego, inspekcji ochrony środowiska oraz sądem powszechnym potwierdzają brak występowania dolegliwości dla otoczenia, mogących zostać zakwalifikowanymi jako naruszające "uzasadnione interesy osób trzecich". W związku z tym, iż decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest obarczona żadną wadą, którą w sposób wyczerpujący wymienia art. 156 § 1 kpa organ odmówił stwierdzenia jej nieważności. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania R.S. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji. Wskazał, iż badana decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] grudnia 1995 r. poprzedzona została decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, że organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę był związany ustaleniami tej decyzji w zakresie zgodności projektowanej inwestycji z obowiązującym dla danego obszaru planem zagospodarowania przestrzennego. Samodzielne dokonywanie ustaleń w kwestii zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego stanowiłoby zatem rażące naruszenie przepisu art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89, poz. 415 ze zm./. Tym bardziej nie można takiej analizy dokonać w ramach postępowania nieważnościowego, którego jedynym celem jest ustalenie czy decyzja nie jest obarczona jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. W dalszych wywodach uzasadnienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę nie narusza także przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podsumowując swoje rozważania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] grudnia 1995 r. nie jest dotknięta żadną z wad, o której mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożył R.S. wnosząc o: - unieważnienie zaskarżonej decyzji oraz unieważnienie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] grudnia 1995 r. Skarżący podał, iż wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego unieważnione zostały warunki zabudowy i zezwolenia budowlane posiadane przez A.M. Inwestycja na działce sąsiedniej jest bardzo uciążliwa mimo to inwestor uzyskał pozwolenie na rozbudowę zajazdu. Skarżący nie zgodził się także z ustaleniami organu, iż prowadzenie działalności hotelowo – gastronomicznej można uznać za usługi, których uciążliwość nie wykracza poza granice działki, a tylko takie usługi można było prowadzić na tym terenie zgodnie z zapisami planu. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, w myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stwierdzić należy, iż wbrew zarzutom skargi, decyzja ta nie narusza ani przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, dlatego też skarga R.S. nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, iż zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Jest to postępowanie o charakterze nadzwyczajnym i odrębnym od innych postępowań, ukierunkowanym wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 kpa. Organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanej decyzji. Postępowanie to czyni wyłom od zasady stabilności decyzji administracyjnej, stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Podkreślić należy także, iż organy orzekające w trybie nadzoru kontrolują decyzje w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie jej wydania. Jedną z przesłanek uchylenia decyzji, jako nieważnej jest przesłanka rażącego naruszenia prawa określona w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominujący jest pogląd, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 1986r., sygn. akt: IV SA 716/86, Monitor Prawniczy 1991/11 s. 9). Oznacza to, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy decyzja jest ewidentnie sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem prawa, a przy tym naruszenie jest tak ciężkie, że powoduje sankcję nieważności. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszego postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela stanowisko organu nadzoru, iż kontrolowana w trybie nadzoru decyzja z dnia 12 grudnia 1995 r. nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, ani inną wadą określoną w art. 156 § 1 kpa. Materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalno -usługowo - gastronomicznego stanowiły przepisy art. 28, art. 34, art. 35 i art. 36 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. Przepisy te określają między innymi warunki, jakie musi spełnić inwestor aby uzyskać pozwolenie na budowę. W sprawie jest niesporne, że inwestor spełnił wszystkie wymagania określone przepisami Prawa budowlanego. Do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dołączył wszelkie wymagane prawem dokumenty, tj. wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przedstawił projekt budowlany oraz wymagane opinie i uzgodnienia właściwych jednostek, dołączył także ostateczną decyzję Wójta Gminy w K. z dnia [...] sierpnia 1995 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla projektowanej inwestycji. Organ zatem, jeżeli inwestor spełnił wszystkie wymogi, nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, co wynika wprost w treści art. 35 ust 4 Prawa budowlanego (por. także wyrok NSA z dnia 2 września 1998, sygn. akt IV SA 2311/96, LEX nr 43803). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności bez znaczenia pozostaje zarzut nie przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego zmierzającego do wyjaśnienia istoty sprawy. Tak, jak to już wskazano, celem postępowania o stwierdzenie nieważności jest ocena legalności decyzji administracyjnej wyłącznie w aspekcie kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 kpa, a nie przeprowadzanie ponownie postępowania wyjaśniającego. Podstawowym zarzutem podnoszonym w stosunku do kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę jest zarzut jej niezgodności z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, który dopuszczał na obszarze, na którym miała być realizowana inwestycja jedynie budownictwo mieszkaniowe wraz z usługami, których uciążliwość nie wykracza poza teren działki. Z akt postępowania wynika, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] grudnia 1995 r. o pozwoleniu na budowę została poprzedzona zgodnie z art. 35 ust.1 Prawa budowlanego, wydaniem przez Wójta Gminy K. decyzji z dnia [...] sierpnia 1995 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skoro zatem w niniejszej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę została poprzedzona wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, oznacza to, że przesądzona została kwestia możliwości, dopuszczalności oraz zgodności z prawem /miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego/ zabudowy działki inwestora. Zgodnie bowiem z art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89, poz. 415 ze zm./ obowiązującej w dacie wydania kontrolowanego w postępowaniu nieważnościowym pozwolenia na budowę, decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ma charakter wiążący organ wydający pozwolenie na budowę. Zgodzić należy się zatem ze stanowiskiem organu, iż nawet w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to nie może to stanowić podstawy do stwierdzenia jej nieważności, jeżeli poprzedzona była ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę pozostawała w obrocie prawnym. Prawidłowo więc organy obu instancji odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] grudnia 1995 r. Z uwagi na powyższe uznając, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 lutego 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 157, poz. 1270 ze zm.) skargę jako bezzasadną oddalił.