VII SA/Wa 1450/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2013 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania skargę oddala. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.) i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623) po rozpatrzeniu zażalenia [...] S.A. [...] na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].02.2013r., Nr [...] w przedmiocie nałożenia na składającego zażalenie kary w wysokości 40 000,00 zł (słownie: czterdzieści tysięcy złotych) z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania linii energetycznej kablowej [...]-[...] – [...], stacji transformatorowej, linii kablowej nn 0,4kV na terenie działek nr ew [...],[...],[...],[...],[...] i [...] położonych w [...] przy ul. [...] i [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w jego ocenie objęte zażaleniem postanowienie organu stopnia podstawowego, jak i postępowanie dowodowe przeprowadzone przez PINB w [...] są prawidłowe. Nie budzi także wątpliwości organu II instancji sposób naliczenia i wysokość orzeczonej kary. Organ wskazał, że stosownie do treści art. 57 ust 7 ustawy Prawo budowlane z 1994r. stanowiącego podstawę prawną postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].02.2013r. w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Organ stwierdził, że jak wynika z materiału dowodowego przedstawionego do oceny [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego organ uznał, iż w istocie w przedmiotowej sprawie zaistniała samowola budowlana polegająca na przystąpieniu do użytkowania w/w linii energetycznej kablowej [...] - [...] – [...], stacji transformatorowej, linii kablowej nn 0,4kV na terenie działek nr ew [...],[...],[...],[...],[...]i [...] położonych w [...] przy ul. [...] i [...]. Bezspornym jest zdaniem organu fakt przystąpienia do użytkowania przedmiotowej inwestycji przed datą przyjęcia przez organ I instancji zawiadomienia inwestora o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do jej użytkowania. Faktu powyższego w istocie nie neguje także sam skarżący wskazując w zażaleniu, iż w dniu kontroli przeprowadzonej przez PINB w [...] energia elektryczna dostarczana była do kilkunastu lokali znajdujących się w w/w budynkach. W ocenie [...]WINB powyższe musiało skutkować wydaniem przez PINB w [...] w dniu [...].02.2013r., postanowienia objętego zażaleniem [...] S.A. [...]. Ustosunkowując się do zarzutów i wywodów zawartych w zażaleniu organ wskazał, że w świetle materiału dowodowego sprawy pozostają one bez wpływu na treść postanowienia. W ocenie [...]WINB podnoszony w zażaleniu fakt dostarczania energii elektrycznej jedynie do kilkunastu lokali znajdujących się w w/w budynkach nie może wpływać na uznanie sugerowanego przez stronę skarżącą faktu jedynie testowania przedmiotowej sieci. Organ podkreślił, że w świetle obowiązujących przepisów użytkowanie budynków mieszkalnych zgodnie z przeznaczeniem może nastąpić jedynie m. in. po ich włączeniu do sieci energetycznej. Powyższe prowadzić musi do logicznego wniosku, iż skoro w przedmiotowej sprawie sporna sieć dostarcza energię elektryczną do lokali znajdujących się w w/w budynkach, to także i ona użytkowana jest zgodnie z przeznaczeniem, choć w niniejszej sprawie inwestor przystąpił do jej użytkowania samowolnie. Organ wyjaśnił, iż jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych choć ustawodawca nie zdefiniował w ustawie-Prawo budowlane pojęcia użytkowanie, to należy przez to rozumieć wykorzystywanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Użytkowaniem jest każdy przejaw korzystania z obiektu. Przy czym użytkowanie obiektu budowlanego nie musi mieć charakteru trwałego i pełnego. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia w przedmiotowym postępowaniu art. 7, 77 i 80 Kpa. [...]WINB wskazał, iż analiza materiału dowodowego nie potwierdza sugerowanej w zażaleniu konieczności przeprowadzenia przez PINB w [...] dodatkowego postępowania dowodowego. W ocenie organu odwoławczego w świetle materiału dowodowego zebranego w toku postępowania pierwszoinstancyjnego bezspornym jest fakt samowolnego przystąpienia do użytkowania przedmiotowej inwestycji. Zdaniem [...]WINB także w realiach niniejszej sprawy bez znaczenia dla faktu potwierdzenia samowolnego przystąpienia do użytkowania spornej inwestycji jest bezsporne ustalenie dokładnej daty rozpoczęcia jej użytkowania. Jak podnosi bowiem w zażaleniu strona skarżąca "testowanie" przez inwestora w/w sieci nastąpiło w dłuższym okresie niewątpliwie zatem miało miejsce jeszcze przed dokonaniem zgłoszenia o zakończeniu budowy przedmiotowej inwestycji. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wniosło [...] S.A. z siedzibą w [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Skarżąca zarzuciła organowi, że wydanie postanowienia z naruszeniem art. 7, 77 § 1 oraz 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. poprzez ich niezastosowanie oraz z naruszeniem art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż skarżący przystąpił do użytkowania obiektu z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że zarówno PINB, jak i [...]WINB błędnie przyjął, że sieć wraz ze stacją trafo użytkowana jest od [...] grudnia 2012r. Fakt ten został dowolnie ustalony przez PINB na podstawie daty, w której uprawomocniła się decyzja pozwalająca na użytkowanie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych "[...]" w [...] przy ul. [...] i [...]. Skarżąca zarzuciła, że organ administracyjny błędnie przyjął, iż ww. budynki zaopatrywane są w energię elektryczną poprzez będącą przedmiotem niniejszego postępowania sieć elektroenergetyczną. W konsekwencji czego PINB w [...] uznał, iż obiekt w okresie od dnia [...] grudnia 2012r. użytkowany jest z naruszeniem art. 54 ustawy Prawo budowlane. Skarżąca zarzuciła, że polegające na budowie sieci elektroenergetycznej zasilającej budynki wielorodzinne w [...] przy ul. [...] i [...] będzie zakończone w momencie kiedy we wszystkich lokalach zostaną zainstalowane liczniki. Wtedy dopiero zacznie się moment użytkowania sieci, czyli linii kablowej SN 15 kV, linii kablowej nn 0,4 kV oraz kontenerowej stacji transformatorowej 15/0,4 kV tak jak wynika to z decyzji zatwierdzających projekt i udzielonych pozwoleń na budowę (decyzja nr [...] z dnia [...].11.2011 r. i decyzja nr [...] z dnia [...].05.2012 r.). Wtedy również sieć będzie użytkowana w sposób określony w pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym projekcie. Zdaniem skarżącej, przyjęcie przez WINB, że przystąpienie do użytkowania przedmiotowej inwestycji nastąpiło przed datą przyjęcie przez organ I instancji zawiadomienia inwestora o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do jej użytkowania stanowi rażące naruszenie art. 54 i 55 ustawy- Prawo budowlane. Skarżąca podniosła, że w dniu [...] lutego 2012 r. energia dostarczana była tylko do kilkunastu lokali (18), natomiast pozostała część lokali (174) nie miała doprowadzonej energii elektrycznej. Zatem nie jest prawdziwe twierdzenie, że budynki były zaopatrywane w energię elektryczną. Wskazała, że podłączenie wymienionych lokali miało na celu testowanie budowanej sieci elektroenergetycznej. Skarżąca zarzuciła, że organy administracyjne w rozpoznawanej sprawie zajmowały postawę bierną dopuszczając się naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., a także nie podjęły jakichkolwiek działań mających na celu ustalenie, czy sieć wraz ze stacją trafo jest użytkowana i od kiedy jest użytkowana. Datę bowiem rozpoczęcia użytkowania ustalono dowolnie, bez podjęcia jakichkolwiek czynności mających na celu wyjaśnienie tej kwestii. Zdaniem skarżącej także naliczona kara jest niezasadna, gdyż moment przystąpienia do użytkowania sieci elektroenergetycznej dopiero nastąpi, natomiast zawiadomienie o zakończeniu budowy złożone zostało we właściwym terminie. Użytkowanie zaś obiektu (sieci elektroenergetycznej) w sposób określony w pozwoleniu na budowę i w zatwierdzonym projekcie nastąpi w chwili, gdy wszystkie lokale będą miały zainstalowane liczniki (będzie do nich doprowadzona energia elektryczna). Niewyjaśnienie powyższych okoliczności w toku postępowania administracyjnego stanowiło w ocenie skarżącej naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 kpa, co z kolei doprowadziło do naruszenia art. 54 i 55 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie wydane zostało zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego wydania, a tym samym brak jest podstaw do wyeliminowania tego postanowienia z obrotu prawnego. W myśl art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Stosownie zaś do art. 57 ust. 7 ww. ustawy w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, skarżąca Spółka niewątpliwie przystąpiła do użytkowania obiektu, nie zawiadamiając uprzednio właściwego organu o zakończeniu budowy. Złożenie takiego zawiadomienia w dniu [...] lutego 2013 r., a więc już po stwierdzeniu przez organ użytkowania obiektu, nie może mieć oczywiście wpływu na ocenę przesłanek zasadności wymierzenia Skarżącej kary za nielegalne użytkowanie obiektu. Bez znaczenia dla sprawy pozostają przyczyny braku zawiadomienia, czy też przyczyny przystąpienia do użytkowania bez takiego zawiadomienia. Kluczowym zagadnieniem jest jedynie ustalenie, czy Skarżąca rzeczywiście przystąpiła do użytkowania obiektu do dnia dokonania zgłoszenia. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zebrane w sprawie dowody pozwalają jednoznacznie przyjąć, że Skarżąca do dnia [...] lutego 2013 r. przystąpiła do użytkowania obiektu, mimo niewypełnienia obowiązku wynikającego z art. 54 ustawy - Prawo budowlane, a więc mimo niezawiadomienia o zakończeniu budowy. Nie jest przez Skarżącą kwestionowane, że energia elektryczna jest dostarczana do kilkunastu lokali za pomocą przedmiotowej sieci elektroenergetycznej. W ocenie Skarżącej jest to jednak testowanie i nie ma charakteru właściwego użytkowania. Kwestią sporną w związku z tym pozostaje, czy stwierdzone przez organ użytkowanie było użytkowaniem w rozumieniu powołanych przepisów Prawa budowlanego. Dokonując w tym zakresie oceny zgromadzonego materiału dowodowego, Sąd doszedł do przekonania, że w istocie miało miejsce takie użytkowanie przed dokonaniem zgłoszenia. Ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji pojęcia "użytkowanie obiektu budowlanego". Jednak w świetle pozostałych przepisów prawa budowlanego (por. art. 5 ust. 2, art. 61, art. 71 czy art. 71a ustawy) przyjąć można, że rozumienie tego pojęcia jest zbliżone do "korzystania z rzeczy" w ujęciu powszechnie rozumianym (a także w ujęciu prawa cywilnego), przy czym w przypadku użytkowania, o którym mowa w art. 57 ust. 7 ustawy, nie musi mieć ono charakteru trwałego i pełnego, bowiem już sam ustawodawca wskazuje, że podstawę nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania stanowi przystąpienie do użytkowania obiektu choćby w jego części. Także w orzecznictwie sądów administracyjnych często wskazuje się, że pojęcie użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć w znaczeniu języka powszechnego, jako używanie rzeczy czy korzystanie z niej, przy czym bez znaczenia jest tu zakres i długotrwałość, których skala i tak byłaby trudna do jednoznacznego ustalenia w sposób generalny (por. m.in. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 383/06). Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, że przystąpienie do dostarczania energii elektrycznej za pomocą przedmiotowej sieci elektroenergetycznej tylko do kilkunastu lokali z pośród docelowej liczby 192 lokali stanowi co najmniej przystąpienie do użytkowania obiektu w części. W związku z tym za trafne należy uznać stanowisko organów w zakresie ustalenia samowolnego przystąpienia do użytkowania. W ocenie Sądu organy dokonały też prawidłowego, w świetle treści art. 59f ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, wyliczenia, przyjmując stawkę opłaty (s) w wysokości 500,00 zł, współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) jako 8 (dla obiektów zaliczonych do kategorii XXVI) i współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w) jako 1 oraz podwyższając iloczyn tych wskaźników dziesięciokrotnie. Dodać należy, że przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest przepisem restrykcyjnym, a wysokość kary, która na podstawie tego przepisu zostaje wymierzona nie zawsze jest adekwatna do skali popełnionej samowoli. W tej kwestii kilkukrotnie wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny, który nie stwierdził jednak niezgodności omawianego przepisu z Konstytucją (zob. wyroki TK z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. P 19/06, z dnia 5 maja 2009 r., sygn. P 64/07, z dnia 22 września 2009 r., sygn. SK 3/08). Organy administracji publicznej, jak również sądy administracyjne, są związane obowiązującymi przepisami prawa, a także wyrokami Trybunału Konstytucyjnego (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP), co powoduje, że w niniejszej sprawie organy nie miały możliwości ani odstąpienia od wymierzenia kary, ani też jej miarkowania. Reasumując należy stwierdzić, że zebrane w sprawie dowody pozwalają przyjąć, że skarżąca Spółka przystąpiła do użytkowania przedmiotowego obiektu, mimo niewypełnienia obowiązku wynikającego z art. 54 Prawa budowlanego. Z powyższych względów Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa materialnego, ani też nie uchybia regułom procedury administracyjnej, zatem skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).