VII SA/Wa 1451/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2013 r. sprawy ze skargi C. J. D – Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego skargę oddala Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia C. J. D. – Z. uchylił na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. postanowienie organu pierwszej instancji i orzekł w oparciu o art. 61 a § 1 k.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego na wniosek C. J. D.- Z. w sprawie wydania decyzji w przedmiocie rozbiórki zespołu budynków garażowych znajdujących się na działce nr ewid. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w [...], jako osoby nie będącej stroną. W uzasadnieniu wskazał, iż w dniu [...] marca 2012 r. do PINB [...] wpłynęło podanie C J D- Z zawierające żądanie wydania decyzji w przedmiocie rozbiórki zespołu budynków garażowych znajdujących się na działce nr ewid. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w [...], stanowiących samowolę budowlaną. Wnioskodawca do podania załączył m.in. decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...].03.2011 r. orzekającą o ustanowieniu na lat 99 prawa użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu o powierzchni 618,00 m2, położonego w [...] przy ul. [...], opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], dla którego prowadzona jest KW nr [...], na rzecz C J D- Z. Organ powiatowy po rozpatrzeniu ww. podania wydał w dniu [...] marca 2013 r. na podstawie art. 61a §1 k.p.c. postanowienie nr [...] odmawiające wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji rozbiórkowej. Powyższe postanowienie pierwszoinstancyjne nr [...] zaskarżył w ustawowym terminie C J D- Z, wnosząc o jego uchylenie i wydanie decyzji merytorycznej. Skarżący w zażaleniu nie zgodził się ze stanowiskiem organu powiatowego ponosząc, że posiada interes prawny w żądaniu skierowanym do organu nadzoru budowlanego o wydanie decyzji rozbiórkowej z tego względu, iż przysługuje mu prawo użytkowania wieczystego gruntu, na którym posadowiony jest zespół budynków garażowych, mimo niezawarcia umowy ustanowienia użytkowania wieczystego w formie aktu notarialnego. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji z którego wynika, iż istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Prezydenta [...] nr [...] [...] z dnia [...] marca 2011 r. nie przesądza o tym, że osoba na rzecz której ustanowiono prawo użytkowania wieczystego do gruntu może być traktowana jako użytkownik wieczysty gruntu, zwłaszcza w sytuacji niedopełnienia przez nią warunków wynikających z art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy powołując się na art. 27 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wskazał, iż warunkiem powstania prawa użytkowania wieczystego jest zawarcie w formie aktu notarialnego umowy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego gruntu i wpisu takiego prawa do księgi wieczystej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że jakkolwiek decyzja Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2011 .r, którą legitymuje się C. J. D - Z jest decyzją ostateczną to jednak do chwili obecnej nie została zawarta w formie aktu notarialnego umowa o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego gruntu i nie dokonano wpisu prawa do księgi wieczystej. Dopóki takiego wpisu nie dokonano C. J. D - Z nie jest użytkownikiem wieczystym i nie posiada legitymacji procesowej aby móc skutecznie żądać wszczęcia postępowania w przedmiocie rozbiórki obiektów. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na treść decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. z której wynika, że decyzja podlega wygaszeniu w przypadku nie stawienia się C J D - Z bez usprawiedliwienia w Kancelarii Notarialnej w celu podpisania umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu. W ocenie organu odwoławczego postanowienie organu pierwszej instancji nie zostało sformułowane w sposób prawidłowy dlatego należało je uchylić i jednoznacznie orzec o odmowie wszczęcia postępowania z powodu braku przymiotu strony składającego wniosek. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie C J D - Z zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1. naruszenie art. 61 a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że nie przysługuje mu status strony postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji w przedmiocie rozbiórki wybudowanego niezgodnie z prawem zespołu budynków garażowych znajdujących się na działce nr ewid. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w [...], co do której decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2011 r. ustanowiono na jego rzecz prawo użytkowania wieczystego, podczas gdy z treści tego przepisu wynika, że stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, 2. naruszenie art.75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i nieuwzględnienie jako dowodu decyzji Prezydenta [...] świadczącej o tym, iż jest stroną postępowania, jako podmiot któremu zostało przyznane prawo użytkowania wieczystego gruntu- jako spadkobierca przeddekretowego właściciela nieruchomości przy ul. [...] w [...], 3. naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie licznych orzeczeń wskazujących, że stroną postępowania jest także podmiot czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki wydania decyzji, 4. naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię pozostającą w sprzeczności z treścią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 1994 roku SA/Kr 1740/93, (Wokanda 1994, nr 11), w którym NSA wyraźnie stwierdził, iż: "Od chwili złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jej poprzedni właściciel staje się stroną we wszystkich postępowaniach dotyczących tej nieruchomości", 5. naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji z uwagi na: a) niedostateczne ustalenie faktów oraz ich znaczenia według obowiązujących przepisów prawa, b) niedostateczne wyjaśnienie przepisów prawa stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia organu administracyjnego I instancji, a w szczególności nie wyjaśnienie, na jakiej postawie organ przyjął, że nie jest stroną w niniejszej sprawie, 6. naruszenie art. 84 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 84a ust. 2 pkt 2 i art. 84b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku- Prawo budowlane poprzez brak przeprowadzenia niezwłocznej kontroli i zaniechanie nakazania rozbiórki garaży, które zostały wzniesione na działce nr [...] z obrębu [...] położonej w [...] przy ul. [...] pomimo braku decyzji zezwalającej na ich postawienie, 7. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na prawidłowe załatwienie sprawy, nieuwzględnienie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także wadliwe uzasadnienie faktyczne i prawne wydanej decyzji, 8. naruszenie przepisu art. 8 k.p.a. albowiem odmowa wszczęcia postępowania przez odmówienie mu przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego posiadania przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu stoi w jawnej sprzeczności z posiadanym przez niego oczywistym i wykazanym w toku całego postępowania interesem prawnym implikującym przysługującą mu legitymację czynną do wniesienia i rozpatrzenia złożonego wniosku. Mając powyższe na względzie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 roku sygn. akt [...], wraz z zasądzeniem kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżonemu postanowieniu nie można postawić zarzutu naruszenia prawa, zaś w myśl przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz 1269 ) sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest jedynie pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013r, Nr [...] uchylające postanowienie organu I instancji z dnia [...] marca 2013r, Nr - I [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. i orzekające w oparciu o art. 61 a § 1 k.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania w ramach nadzoru budowlanego na wniosek C J D - Z, jako osoby nie będącej stroną. Przepis ten stanowi, że w przypadku gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W rozpoznawanej sprawie przesłanką wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania był brak legitymacji procesowej wnoszącego żądanie (przesłanka podmiotowa). Żądanie skarżącego domagającego się wszczęcia postępowania w ramach nadzoru budowlanego w sprawie wydania decyzji rozbiórki zespołu garaży zostało oparte o fakt wydania na jego rzecz decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2011 r o ustanowieniu na 99 lat prawa użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu na którym usytuowane są garaże. Treść art. 27 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm) jednoznacznie wskazuje, że oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste wymaga zawarcia umowy ustanowienia użytkowania wieczystego w formie aktu notarialnego i wpisania prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej. Oba te wymagania muszą być spełnione kumulatywnie. Wpis prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej ma charakter konstytutywny co oznacza, że powstanie określonego prawa i jego przejście na nabywcę uzależnione zostało od dokonania wpisu w księdze wieczystej. Taki skutek konstytutywnego wpisu jest oczywisty, a zaprzeczenie trafności tego wniosku pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami. ( por wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 lutego 2005r, sygn.akt. I CK 512/04 oraz z dnia 15 kwietnia 2004r, sygn.akt. IV CK 272/03 ). Odnosząc powyższe uwagi do treści art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945r o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] Dz.U. nr 50, poz 279 ) na podstawie którego Prezydent [...] wydał decyzję z dnia [...] marca 2011 r, nr [...] o ustanowieniu na rzecz skarżącego na lat 99 prawa użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu na którym usytuowane są garaże, należy stwierdzić, iż sam fakt wydania przedmiotowej decyzji nie doprowadził do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz C J D - Z. Przedmiotowa decyzja z prawnego punktu widzenia stanowi dla organu administracji publicznej podstawę do zawarcia umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste, jednakże samej tej umowy nie zastępuje. Zgodnie z tym w pkt 6 decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2011 r, nr [...] znalazł się zapis, że decyzja ta z chwilą " gdy stanie się ostateczna będzie stanowiła podstawę do zawarcia w formie aktu notarialnego umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu opisanego w pkt 1. Oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu nastąpi z równoczesną sprzedażą położonych na nim budynków ( garaży ) stanowiących własność komunalną". Jednocześnie w pkt 7 w/w decyzji zawarto zapis, iż " nie stawienie się nabywcy bez usprawiedliwienia w Kancelarii Notarialnej w celu podpisania umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu w wyznaczonym terminie, będzie stanowić podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia niniejszej decyzji jako bezprzedmiotowej". Tak więc w rozpoznawanej sprawie ustanowienie prawa użytkowania wieczystego uzależnione jest nie tylko od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2011 r, nr [...] dotyczącej przedmiotowej nieruchomości lecz także od następującego po niej zawarcia umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu w formie aktu notarialnego i wpisania prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej. Stanowisko to w stosunku do nieruchomości objętych tzw. dekretem Bieruta zostało wyraźnie sformułowane w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 30 listopada 2006r, sygn.akt. I CSK 293/06, zgodnie z którym "ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu w razie uwzględnienia wniosku złożonego przez dotychczasowego właściciela, na podstawie art. 7 ust 1 dekretu z dnia 26 października 1945r o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] wymaga wydania decyzji administracyjnej oraz zawarcia na jej podstawie umowy ( art. 234 k.c. w zw z art. 158 k.c.)". Bezspornym jest, iż skarżący nie przedstawił dokumentu potwierdzającego prawo użytkowania wieczystego w stosunku do zabudowanej nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...] w postaci aktualnego odpisu z Księgi Wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości oraz nie przedstawił umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu w formie aktu notarialnego. W tych okolicznościach [...] Wjewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie uznał, iż skarżący nie jest użytkownikiem wieczystym, a tym samym nie posiada interesu prawnego do skutecznego żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy wyczerpująco i trafnie rozpatrzył oraz ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy. Zaskarżona decyzja została oparta na właściwej podstawie prawnej i prawa nie narusza. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 1994r, SA/Kr 1740/93 na który powołuje się skarżący prezentuje odosobniony pogląd, który nie został zaakceptowany w orzecznictwie sądowo administracyjnym. Prawidłowe rozstrzygnięcie organu odwoławczego i bezzasadność zgłoszonych zarzutów skargi powodują jej oddalenie stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz 1270 ze zm).