VII SA/Wa 1455/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2016 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych skargę oddala Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " w [...] (dalej także: Spółdzielnia), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r., odmawiającą inwestorowi – [...] S.A. – zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynku handlowo-usługowego wraz z instalacjami sanitarnym, wentylacyjnymi i elektrycznymi przy ul. [...]na działce nr ew. [...]w obrębie [...] na terenie dzielnicy [...] . W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przedstawił przebieg postępowania, a następnie wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej: Prawo budowlane) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wzór oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi załącznik do wydanego na podstawie art. 32 ust. 5 Prawa budowlanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. z 2003 r. Nr 120 poz. 1127 ze zm.). Treścią oświadczenia jest deklaracja o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W myśl definicji legalnej, zawartej w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Zdaniem organu, w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie pozwolenia na budowę warunek wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest spełniony, jeżeli inwestor wykaże się zgodą właściciela nieruchomości na budowę projektowanego obiektu (wykonanie robót budowlanych) – złoży oświadczenie o posiadaniu takiej zgody ze wskazaniem dokumentów potwierdzających tą okoliczność. W ocenie Wojewody [...]oświadczenie takie jest środkiem dowodowym, który może podlegać badaniu przez organ co do zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, w szczególności w razie wątpliwości co do prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z akt sprawy wynika, że inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, w którym wskazał, że tytuł do nieruchomości wynika ze stosunku zobowiązaniowego przewidującego uprawnienie do wykonywania robót i obiektów budowlanych, wynikające z oświadczenia właściciela z dnia 23 maja 2014 r. Inwestor wskazał również, że właścicielem budynku zlokalizowanego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] jest Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]". Do oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością dołączył oświadczenie Spółdzielni, w którym jej Zarząd oświadczył, że Spółdzielnia jest właścicielem pawilonu handlowo-usługowego, zlokalizowanego przy ul. [...] w [...]. Jednakże z dołączonego do akt sprawy odpisu z księgi wieczystej nr [...] w dziale II widnieje zapis, że właścicielem działki nr ew. [...] jest [...]. Powyższe potwierdza także wypis z rejestru gruntów, z którego wynika, że właścicielem działki jest [...] , a Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] " widnieje w nim jako władający. Organ podkreślił, że Delegatura Biura Gospodarki Nieruchomościami [...] wielokrotnie w toku postępowania administracyjnego podważała złożone oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i informowała, że wnioskodawca nie posiada tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością inwestycyjną. W trakcie postępowania inwestor był wzywany do złożenia określonych dokumentów oraz wyjaśnień. Pomimo tego nie przedłożył tytułu prawnego do nieruchomości (działki nr ew. [...] z obrębu [...]), na której zamierza wykonać wnioskowane roboty budowlane. Zdaniem organu ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby prawo Spółdzielni do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikało z prawa własności, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Spółdzielnia jest tylko władającym działką nr ew. [...] , co jest stanem faktycznym, a nie prawnym, i nie skutkuje prawem do terenu na cele budowlane. Mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, Wojewoda [...] stwierdził, że organ pierwszej instancji słusznie uznał za nieuzasadnione twierdzenia inwestora, iż spełnia on wymóg posiadania prawa do dysponowania nieruchomością nr ew. [...] z obrębu [...] na cele budowlane. W tej sytuacji, gdy inwestor nie uzyskał zgody właściciela działki nr ew. [...] z obrębu [...] – czyli [...] – na wykonanie planowanych robót budowlanych, Prezydent [...] , działając na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, zobligowany był do wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ wskazał, że grunt nie został oddany Spółdzielni w użytkowanie wieczyste – jest ona tylko władającym. Ponadto w jego ocenie postępowanie zostało przeprowadzone z poszanowaniem zasad wynikających z art. 7-9, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 ani art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.), bowiem Prezydent [...] podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zebrał i rozpatrzył dostępny materiał dowodowy, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, zaś w uzasadnieniu decyzji zajął stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnił jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności na jakiej podstawie uznał, że wniosek inwestora nie spełnia wszystkich warunków koniecznych do wydania pozwolenia na budowę, w szczególności wynikających z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wyżej opisane rozstrzygnięcie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] " w [...] , reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie prawa materialnego – art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego skutkujące błędnym uznaniem, iż prawo Spółdzielni do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie wynika z prawa własności, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych, w sytuacji gdy skarżąca dysponuje prawem użytkowania wieczystego do nieruchomości będącej przedmiotem oświadczenia, a także przepisów postępowania: 1. art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie okoliczności sprawy oraz nie rozpatrzenie całości materiału dowodowego, jak i ocenę tego materiału w sposób zupełnie dowolny i wybiórczy, 2. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Zarzuty te zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi. Podnosząc powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły dlatego skarga podlegała oddaleniu. Stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego - pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie takie nosi cechy środka dowodowego przewidzianego w art. 75 § 2 k.p.a. i w razie wątpliwości co do zakresu prawa inwestora podlega badaniu przez organ. W niniejszej sprawie inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę załączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod rygorem odpowiedzialności karnej. Z treści oświadczenia wynika, że inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością zlokalizowaną w [...], ul. [...]na działce nr ew. [...], obręb [...], które wynika ze stosunku zobowiązaniowego przewidującego uprawnienie do wykonywania robót i obiektów budowlanych. Dokumentem potwierdzającym powyższe prawo jest oświadczenie Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z dnia [...] maja 2014 r. o wyrażeniu zgody na prowadzenie robót budowlanych polegających na wykonaniu rozbudowy i przebudowy pawilonu handlowego zlokalizowanego przy ul. [...]w [...] na działce nr ew. [...], którego właścicielem jest Spółdzielnia. Zgodzić należy się z organem odwoławczym, iż złożone oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest skuteczne o tyle, o ile z materiału zebranego w sprawie nie wynika wniosek przeciwny. Oświadczenie to stwarza, bowiem tylko domniemanie, że danemu podmiotowi przysługuje wymienione prawo. Domniemanie to jak każde domniemanie wzruszalne może być obalone dowodami wskazującymi, iż złożone oświadczenie nie odpowiada rzeczywistości. W związku z powyższym w przypadku powzięcia wątpliwości, co do prawdziwości oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, na organie administracji ciąży obowiązek zbadania, czy inwestor posiada tytuł prawny uprawniający go do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz czy takie prawo wynika z dokumentu wskazanego przez inwestora. Z akt sprawy wynika, że Delegatura Biura Gospodarki Nieruchomościami [...] pismem z dnia 10.10.2014r poinformowała o braku posiadania przez inwestora tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazując, że oświadczenie Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " jako właściciela budynku nie znajduje potwierdzenia w dokumentach będących w posiadaniu Delegatury. W piśmie tym zawarta została także informacja o wezwaniu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " ( pismem z dnia 28.02.2014r ) do przedłożenia dokumentów zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998r w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu ( Dz.U. nr 23, poz. 120 ze zm.) świadczących o źródłach pochodzenia środków poniesionych na realizację inwestycji na działce nr [...] i do chwili obecnej takie dokumenty nie zostały złożone, a ich złożenie jest niezbędne do zbadania przesłanki do regulacji stanu prawnego na rzecz Spółdzielni. W związku ze zgłoszonym zarzutem organ prowadzący postępowanie ustalił, iż w księdze wieczystej nr [...] w dziale II widnieje zapis, że właścicielem działki nr ew. [...]jest [...]. Powyższe potwierdza także wypis z rejestru gruntów z którego wynika, że właścicielem działki nr ew. [...] zabudowanej budynkami handlowo-usługowymi jest [...], a Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" widnieje w nim jako władający. Następnie organ pierwszej instancji wezwał inwestora ( pismo z dnia 11.09.2014 r.) do złożenia prawidłowo wypełnionego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane informując, że analiza stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości określonego w księdze wieczystej nr [...] wskazuje, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] " nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym działki nr ew. [...]co zostało wpisane w oświadczeniu, zatem nie mogła wyrazić inwestorowi zgody na wykonanie robót budowlanych. Inwestor nie przedłożył wymaganego prawem dokumentu dotyczącego tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stwierdzając jedynie ponownie, że oświadczenie Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" o wyrażeniu zgody na prowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie pawilonu handlowego było dokumentem potwierdzającym prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednocześnie powołał się na decyzję Prezydium Rady Narodowej [...]z dnia [...] lutego 1972 r. i decyzję z dnia [...] lutego 1972 r. o ustanowieniu na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] wieczystego użytkowania terenu położonego w [...] przy ul. [...] i [...] objętego lokalizacją szczegółową. Wyjaśnił, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] " powstała w wyniku podziału [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] we wrześniu 1991r i tym samym stała się użytkownikiem wieczystym nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " w [...] pomimo tego, że nie doszło do podpisania umowy notarialnej o ustanowieniu użytkowania wieczystego na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " w [...] . Brak uwzględnienia istniejącego stanu faktycznego w stanie prawnym nieruchomości wynikał wyłącznie z bezczynności organu i nie może rodzić negatywnych konsekwencji dla strony. Obecnie w celu uregulowania stanu prawnego nieruchomości zaproponowano Spółdzielni Mieszkaniowa "[...] " uwłaszczenie w trybie art. 208 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Oceniając prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane organ odwoławczy trafnie wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika aby prawo Spółdzielni do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane wynikało z prawa własności, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntów wynikające z decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lutego 1972 r. i z dnia [...] lutego 1972r nie jest tytułem wymienionym w art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane. Natomiast z zapisów w księdze wieczystej nr [...] wynika, że właścicielem działki nr ew. [...] jest [...]. Także z wypisu z rejestru gruntów wynika, że właścicielem działki nr ew. [...] zabudowanej budynkami handlowo-usługowymi jest [...] , a Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] " jest jedynie władającą. Władanie działką nr [...] jest stanem faktycznym, a nie prawnym i nie skutkuje prawem do terenu na cele budowlane. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] " twierdząc, że jest właścicielem pawilonu handlowego objętego zamierzeniem inwestycyjnym nie przedstawiła tytułu prawnego do samego budynku z którego wynikałoby, że nieruchomość budynkowa objęta wnioskiem jest oderwana od własności gruntowej na której obiekt ten został zrealizowany. Należy więc uznać, że budynek pawilonu handlowego posadowiony na działce nr [...] stanowi część składową gruntu zgodnie z art. 48 kodeksu cywilnego. Ponieważ właściciel działki nr [...], którym jest [...] nie udzielił zgody na wykonanie zamierzonych prac budowlanych, a oświadczenie Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " jako właściciela budynku nie znajduje potwierdzenia w zapisach księgi wieczystej organy administracji architektoniczno-budowlanej prawidłowo przyjęły, że wniosek inwestora nie spełnia wymogu wynikającego z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Wbrew zarzutom skarżącej w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 32 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego oraz przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Podjęte zostały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia. Uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. bowiem organ zajął stanowisko wobec całego materiału dowodowego wyjaśniając na jakiej podstawie uznał, że wniosek inwestora nie spełnia wymagań wynikających z art. 32 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego. W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, a zatem stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.