VII SA/Wa 1457/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2016 r. sprawy ze skargi H. B. i F. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących H. B. i F. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. H. i F. B. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2007 r. - uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jako podstawę prawną powołał art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), dalej k.p.a. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia na wniosek H. i F. B. nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R. i W. P., pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego typu [...], osadnika ścieków z przyłączem kanalizacyjnym, przyłącza wodociągowego i elektroenergetycznego oraz dojazdu i dojścia, na działkach ew. nr [...] i [...], w m. I. Odwołanie od ww. decyzji złożyli H. i F. B. wskazując na wadliwość zaskarżonej decyzji oraz wady decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2007 r. świadczące o jej nieważności Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że decyzja Wojewody [...] z dnia 27 lutego 2015 r. została wydana z naruszeniem art. 7, 8, 10 § 1 oraz art. 40 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Wskazał, powołując się na rozdzielnik pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] stycznia 2015 r. informującego o wszczęciu postępowania, a także na zwrotne potwierdzenia odbioru, że organ wojewódzki wysłał je w jednej kopercie małżonkom: H. i F. B., R. i W. P. oraz M. i J. K.. W ten sam sposób została doręczona ww. decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Skierowanie jednego pisma do dwóch osób nie stanowi doręczenia pisma stronie, o którym mowa w art. 40 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ wojewódzki w prawidłowy sposób zawiadomi o wszczęciu niniejszego postępowania nieważnościowego wszystkie jego strony i doręczy im rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie. Wskazał przy tym, że przeprowadzenie we ww. zakresie, wyłącznie przez organ II instancji doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. rozstrzygnięcie wnieśli H. B. i F. B., zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślili, że zastosowanie tego przepisu jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Zarzucili organowi odwoławczemu uchylenie się od merytorycznego rozpatrzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2007 r., które to postępowanie trwa już ponad 7 lat. Zarzucono złamanie podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że zasługuje ona na uwzględnienie, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 138 § 2 k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r., którą organ uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...][...] września 2007 r. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślić należy, że Kodeks postępowania administracyjnego wyraźnie wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę. W orzecznictwie powszechnie wskazuje się, iż przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Dlatego niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu i decyzja o charakterze kasacyjnym nie może więc być wydana w innych sytuacjach, z powodu innych wad decyzji I instancji (por. m. in. wyrok NSA z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 633/05). Jedynie zatem w przypadku, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, zaś zgromadzony materiał dowodowy zawiera takie braki, które uniemożliwiają wręcz orzekanie w sprawie przez organ odwoławczy, zaś wspomniane braki w materiale dowodowym ze względu na ich rozmiar nie mogą być uzupełnione w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ odwoławczy lub zleconego w trybie art. 136 k.p.a., uzasadnione jest wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że nowelizacja art. 138 § 2 k.p.a., która została dokonana z dniem 11 kwietnia 2011 r. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 Nr 6, poz.18). W uzasadnieniu do tej zmiany projektodawcy wskazali m.in., że zmierza do ograniczenia zbyt częstego korzystania z decyzji kasacyjnych przez organy odwoławcze, któremu nie były w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny. Nowelizacja zawęziła zatem maksymalnie możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej, albowiem ograniczyła ją do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu skorzystanie zatem z dyspozycji powyżej zacytowanego przepisu jest możliwe jedynie wówczas gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że konieczny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie sprawę może wyjaśnić organ odwoławczy, który nie tylko kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną. Należy bowiem podkreślić, że obowiązkiem organu odwoławczego jest przede wszystkim ponowne wyjaśnienie i rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, co zapewniają przepisy kształtujące postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest jedynie weryfikacja decyzji organu I instancji, lecz przede wszystkim ponowne rozpatrzenie sprawy co do istoty. W niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., które uzasadniały wydanie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji kasacyjnej. Organ stwierdził wprawdzie uchybienia procesowe ale jak wykazano wyżej samo stwierdzenie uchybień procesowych nie dawało jeszcze organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. W ocenie Sądu organ błędnie uznał, że doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz decyzji małżonkom, biorącym udział w postępowaniu, w jednej przesyłce, jest tożsame z brakiem ustalenia stron postępowania, które mogłoby uzasadniać zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Uchybienie organu I instancji, organ odwoławczy mógł z łatwością sanować zawiadamiając – osobna przesyłką - wszystkie ustalone strony postępowania o wniesionym odwołaniu, a następnie doręczając w taki sam sposób decyzję, którą wyda po rozpatrzeniu odwołania skarżących. Doręczenie przesyłki zaadresowanej wspólnie do obojga małżonków do rąk jednego z nich jest skuteczne również wobec drugiego małżonka chyba, że zakwestionuje on i podważy taki sposób doręczenia. Doręczenie pisma w jednej kopercie do obojga skarżących stanowi wprawdzie naruszenie przepisów art. 40 § 1 i 3 K.p.a., z których wynika nakaz doręczenia pisma odrębnie każdej stronie, chyba że strony wskazały jedną jako upoważnioną do odbioru pism. Na tle tego przepisu przyjąć jednak należy, że doręczenie przesyłki zaadresowanej wspólnie do obojga małżonków do rąk jednego jest skuteczne również wobec drugiego małżonka chyba, że zakwestionuje on i podważy taki sposób doręczenia (por. wyroki NSA z 17 maja 2012 r., I OSK 764/11, z 14 kwietnia 2012 r., II OSK 131/11, czy też wyrok WSA w Krakowie z 9 stycznia 2015 r., II SA/Kr 1562/14 - dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: "http://orzeczenia.nsa.gov".). W przedmiotowej sprawie żaden z małżonków nie zakwestionował przesyłki. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach sądowych postanowiono na podstawie art. 200 p.p.s.a.