VII SA/Wa 1458/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Ewa Pecelt, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2006 r. sprawy ze skargi P. spółka z o.o. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie stacji paliw płynnych I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego P. spółka z o.o. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...], działając na podstawie art. 59 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku inwestora - P. Sp. z o.o. z dnia [...] sierpnia 2004 r. odmówił pozwolenia na użytkowanie obiektu stacji paliw płynnych w liniach rozgraniczających ul. [...] (między węzłami drogowymi [...]: część działki nr ew. [...] z obrębu [...]). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż przy piśmie z dnia 23 września 2004 r. Prezydent [...] przekazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla [...] "opinię rzeczoznawcy w zakresie inżynierii ruchu, dotyczącą rozwiązań stacji paliw przy ul. [...] w [...]". Z opinii tej wynika, że rozwiązania techniczne wjazdu i wyjazdu do i z przedmiotowej stacji są nieprawidłowe. W ocenie organu wobec wątpliwości dotyczących prawidłowości tymczasowego zjazdu i tymczasowego wyjazdu z i na drogę krajową nr [...] brak jest podstaw do udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu stacji paliw. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania inwestora od decyzji organu I instancji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane decyzją z dnia [...] września 2005 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ podniósł, iż wydanie decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na użytkowanie uzasadnione jest funkcjonującą w obrocie prawnym, przekazaną przy piśmie Prezydenta [...], opinią rzeczoznawcy w zakresie inżynierii ruchu, dotyczącą rozwiązań przedmiotowej stacji paliw. Opinia ta wskazuje, iż przedmiotowa stacja nie spełnia warunków technicznych, jakim powinien odpowiadać obiekt zlokalizowany przy ulicy klasy [...] o prędkości miarodajnej 90 km/h, inwestor nie spełnił warunków wymienionych w opinii [...] nr [...]. Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż opinia wskazuje naruszenia rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Opinia ta została dopuszczona jako dowód w przedmiotowej sprawie postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...], co nie było zakwestionowane przez stronę na żadnym etapie postępowania. Skargę na powyższą decyzję złożył inwestor - P. Sp. z o.o., podnosząc m.in., że przedmiotowy obiekt stacji paliw płynnych wybudowany został na podstawie ostatecznej decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. udzielającej pozwolenia na budowę, zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego i decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przedłożono wszelkie wymagane do uzyskania pozwolenia na użytkowanie dokumenty i oświadczenia kompetentnych organów, a ponadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] w dniu [...] października 2004 r. dokonał obowiązkowej kontroli obiektu, nie wnosząc zastrzeżeń, zawierając w protokole kontroli wniosek końcowy, iż obiekt nadaje się do użytkowania. Kolejny zarzut skargi dotyczy przekroczenia właściwości rzeczowej organów oraz naruszenia zasady ostateczności rozstrzygnięć administracyjnych. Skarżący podniósł, iż zgodnie z art. 61 kpa oraz art. 59a Prawa budowlanego postępowanie administracyjne ograniczone jest do zakresu rozpatrywania sprawy wyłącznie zgodnie z wnioskiem strony, a wniosek w przedmiotowej sprawie dotyczył jedynie udzielenia pozwolenia na użytkowanie samego obiektu stacji paliw z wyłączeniem wjazdu i wyjazdu, zgodnie z narzuconymi warunkami zawartymi w decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę stacji paliw. Układ drogowy wjazdu i wyjazdu wykonano na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. o pozwoleniu na budowę i przystąpiono do użytkowania zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego przy braku sprzeciwu [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na zawiadomienie inwestora z dnia [...] kwietnia 2004 r. o zakończeniu budowy. Po złożeniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę wjazdu i wyjazdu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego. Próby uzasadnienia decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na użytkowanie stacji paliw wątpliwościami co do prawidłowości dróg dojazdowych pomimo ostatecznych rozstrzygnięć o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w odniesieniu do pozwolenia na budowę wyjazdu i wjazdu naruszają więc, w ocenie skarżącego, zasadę ostateczności decyzji administracyjnych. Inwestor podniósł również w skardze, iż zarówno decyzja organu I instancji, jak i decyzja organu odwoławczego nie zawierają uzasadnienia faktycznego i prawnego, dodatkowo [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ustosunkował się w żaden sposób do zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Skarżący zarzucił ponadto organom brak wyjaśnienia merytorycznego sprawy, podnosząc, iż podstawą odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie nie mogą być wątpliwości organu, organ bowiem ma obowiązek jednoznacznie wątpliwości wyjaśnić przed podjęciem rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, albowiem decyzje I i II instancji wydane zostały z rażącym naruszeniem art. 59 ustawy Prawo budowlane oraz szeregu przepisów procesowych. Zgodnie z art. 57 ustawy Prawo budowlane do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor zobowiązany jest dołączyć oryginał dziennika budowy, określone w art. 57 ust. 1 pkt 2 oświadczenia kierownika budowy, oświadczenie o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych, jeżeli eksploatacja wybudowanego obiektu jest uzależniona od ich odpowiedniego zagospodarowania, protokoły badań i sprawdzeń, inwentaryzację geodezyjną powykonawczą, oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 w/w ustawy. Stosownie do treści art. 59 ust. 5 właściwy organ odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia przez inwestora tych wymagań. W świetle tego przepisu nie może więc budzić wątpliwości, iż w sytuacji, gdy inwestor złożył wszelkie wymagane stosownie do art. 57 Prawa budowlanego dokumenty, organ zobowiązany jest do udzielenia pozwolenia na użytkowanie. W przedmiotowej sprawie pomimo, iż inwestor złożył wymagane prawem dokumenty, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] w sposób pozostający w oczywistej sprzeczności z treścią art. 59 Prawa budowlanego odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie, nie ustosunkowując się w żaden sposób do złożonej przez inwestora dokumentacji, wymaganej w świetle art. 57 w/w ustawy, nie odnosząc się także do wyników przeprowadzonej obowiązkowej kontroli obiektu. Tymczasem w protokole kontroli dokonanej przez ten organ w dniu [...] października 2004 r. wskazano, iż obiekt jest zgodny z projektem zagospodarowania działki oraz z projektem budowlanym, nie stwierdzono żadnych odstępstw od projektu. Wnioski końcowe zawierają natomiast jednoznaczne stwierdzenie, iż obiekt ten nadaje się do użytkowania. Podkreślić ponownie z całą mocą należy, iż stosownie do treści art. 59 Prawa budowlanego jedyną przesłanką odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie mogłoby być niezłożenie przez inwestora wymaganych dokumentów. Tymczasem powodem odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie, wskazanym w decyzji I instancji utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy były wątpliwości dotyczące prawidłowości układu komunikacyjnego stacji paliw. Wskazać należy, iż przekroczono tym samym zakres przedmiotowy sprawy, wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie dotyczył bowiem jedynie stacji paliw płynnych, w odniesieniu zaś do wjazdu i zjazdu ze stacji toczyło się odrębne postępowanie. Układ komunikacyjny stacji paliw został odebrany bez zastrzeżeń przez uprawnione organy. Po uzyskaniu ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2002 r. udzielającej pozwolenia na jego budowę, poprzedzonej uzgodnieniami właściwych organów (w tym Zarządu Dróg Miejskich w [...]) inwestor dokonał zgłoszenia zakończenia budowy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 7 czerwca 2004 r. potwierdził, iż przyjął zawiadomienie i nie zgłasza sprzeciwu względem użytkowania inwestycji. Ponadto, po wystąpieniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę układu drogowego wjazdu i wyjazdu ze stacji paliw, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r., utrzymaną w mocy decyzją z [...] kwietnia 2005 r. odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego. Decyzja ta posiada przymiot ostateczności i prawomocności, bowiem po złożeniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] skargi na w/w decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do sądu administracyjnego skarga ta została odrzucona postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r. Pomimo tych rozstrzygnięć, organy uzasadniły odmowę udzielenia pozwolenia na użytkowanie stacji paliw istnieniem wątpliwości co do prawidłowości i zgodności z prawem wyjazdu i wjazdu, przyznając w ten sposób prymat opinii rzeczoznawcy nad wiążącymi rozstrzygnięciami powołanych do tego organów. W przedmiotowej sprawie oprócz tak oczywistej sprzeczności podjętych rozstrzygnięć z art. 59 Prawa budowlanego mamy do czynienia również z rażącymi naruszeniami szeregu przepisów procesowych. W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 kpa. Z przyjętej w art. 7 kpa podstawowej zasady postępowania administracyjnego – zasady prawdy obiektywnej – wynika obowiązek organu ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organ zobowiązany jest – stosownie do treści art. 77 kpa - wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy przed wydaniem rozstrzygnięcia. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego odmawiając inwestorowi udzielenia pozwolenia na użytkowanie powołały się na "wątpliwości dotyczące prawidłowości tymczasowego zjazdu i tymczasowego wyjazdu (...)", co w świetle obowiązujących przepisów regulujących postępowanie administracyjne jest absolutnie niedopuszczalne. Wątpliwości nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony występującej z określonym wnioskiem do organu. Jak już wskazano, organy mają obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zobowiązane są wyjaśnić sprawę wszechstronnie przed jej rozstrzygnięciem. Decyzje zawierające tak kuriozalne uzasadnienie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie uznać należy za wydane z rażącym naruszeniem naczelnych zasad postępowania administracyjnego. Wydanym w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięciom zarzucić też trzeba naruszenie wyrażonej w art. 80 kpa zasady swobodnej oceny dowodów. Zgodnie z tą zasadą organ winien dokonać oceny mocy i wiarygodności każdego dowodu oraz wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się ponadto, iż organ prowadzący postępowanie nie może uchylać się od samodzielnej oceny materiału dowodowego i bezkrytycznie przyjmować ustaleń innych podmiotów (por. wyrok NSA OZ w Poznaniu z 3 listopada 1994 r. SA/Po 2022/94). Wyniki oceny materiału dowodowego muszą mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Stosownie bowiem do treści art. 107 kpa uzasadnienie decyzji winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Obowiązkiem organu orzekającego jest przeprowadzenie wszechstronnej analizy argumentów wszystkich stron, wskazanie, jakie względy wzięte zostały pod uwagę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, dlaczego pewne argumenty zostały przedłożone nad inne. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organy nie odniosły się w żaden sposób do złożonej przez inwestora dokumentacji, wymaganej w świetle art. 57 Prawa budowlanego, do wyników kontroli przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...]. Powołano się jedynie na opinię rzeczoznawcy w zakresie inżynierii ruchu dotyczącą rozwiązań stacji paliw, nie dokonując jednocześnie w jakikolwiek sposób oceny treści opinii. W zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji nie zawarto również jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego. Przy wydawaniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] dopuszczono się również istotnych uchybień w zakresie przeprowadzonego postępowania dowodowego. Z przepisów art. 77 i art. 78 kpa wynika, iż inicjatywa dowodowa w postępowaniu administracyjnym przysługuje organowi prowadzącemu postępowanie oraz stronom tego postępowania. Organ administracji publicznej przy zbieraniu materiału dowodowego albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uznaje to za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub przedstawione przez stronę. Opinia rzeczoznawcy, na której oparto się wydając zaskarżone decyzje, dopuszczona postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] listopada 2004 r. jako dowód w sprawie, nadesłana została do organu nadzoru budowlanego przez podmiot nie będący stroną przedmiotowego postępowania, występujący w tej sprawie w nieznanym charakterze - Zastępcę Prezydenta [...]. Ponadto pamiętać trzeba, iż przedmiotem dowodu musi być okoliczność mająca znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 78 § 1 kpa), a więc dotycząca przedmiotu sprawy. Przedmiotem opinii był układ komunikacyjny stacji paliw (co do którego toczyło się odrębne postępowanie), natomiast wniosek inwestora dotyczył jedynie samego obiektu stacji paliw i pozwolenia na jego użytkowanie po dokonanej kontroli i ustaleniu zgodności wykonania z pozwoleniem na budowę. Ujawnione rażące naruszenia art. 59 ustawy Prawo budowlane oraz omówionych wyżej przepisów prawa procesowego powoduje stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z mocy art. 145 § 1 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).