VII SA/Wa 1458/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 lipca 2018 r. sprawy ze sprzeciwu B. M. i M. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji sprawy odstąpienia od wydania nakazu w odniesieniu do prowadzonych robót budowlanych oddala sprzeciw I. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w [...] zwróciła się do powiatowego organu nadzoru budowlanego z wnioskiem o podjęcie działań kontrolnych mających na celu ustalenie legalności prac budowlanych jakie wykonane zostały w budynku mieszkalnym jednorodzinnym położonym przy ul. [...]w [...]. W dniu [...] lipca 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej jako PINB) przeprowadził oględziny robót budowlanych wykonanych w ww. budynku mieszkalnym w wyniku których stwierdzono, iż aktualny inwestor (K.P.) wykonał szereg robót budowlanych ingerujących w konstrukcję opisanego budynku polegających na obniżeniu części podłogi budynku w sąsiedztwie wejścia do budynku, usunięciu części ścian konstrukcyjnych w garażu budynku i wykonaniu podciągu ze słupami, przesunięciu klatki schodowej o ok. 1,5 m (zlicowane z istniejącym trzonem kominowym), wykonaniu nowego trzonu kominowego, zamurowaniu otworów okiennych na kondygnacjach budynku oraz poszerzeniu otworów w szczególności w elewacji frontowej budynku, wykonaniu w miejsce przekrycia dachowego tarasu nad częścią zachodnią budynku wraz z zamontowaniem barierek i wykonaniem otworu wejściowego na taras (co zwiększyło kubaturę budynku), likwidacji balkonu w elewacji frontowej, zlicowaniu z elewacją północną podcienia przy wejściu do budynku a także aranżacji ścianek działowych. W trakcie kontroli nie przedstawiono dokumentacji organu architektoniczno-budowlanego aprobującego cały zakres wykonanych robót. Zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2017 r. poinformowano strony o wszczęciu na wniosek postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych prowadzonych w ww. budynku mieszkalnym jednorodzinnym. W dniu [...] listopada 2017 r. PINB przeprowadził kolejne oględziny robót budowlanych jakie wykonane zostały w budynku mieszkalnym. W ich trakcie stwierdzono dokonanie szeregu zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego budynku szeregowego (segment 3) osiedla mieszkaniowego [...]nr rej. [...]. Ustalono, iż ww. budynek posiada zabudowany przedsionek przy wejściu w elewacji północnej zlicowany ze ścianą północną pod częścią parterową, podłoga parterowej części budynku została częściowo obniżona o ok. 30 cm (likwidując w ten sposób schody wejściowe oraz schodki wewnątrz budynku), w pomieszczeniu garażu zlikwidowano część ścian wewnętrznych wykonując podciągi oparte na stalowych słupach, przesunięto trzon kominowy wewnątrz budynku licując go z obudową klatki schodowej, zamurowano okna w elewacji południowej w piwnicy, zamieniono i przesunięto szereg otworów okiennych w elewacji południowej i północnej, zlikwidowano balkon nad wjazdem do garażu, wykonano okna połaciowe, wykonano dodatkowy trzon kominowy wraz z wyprowadzeniem nad dach do obsługi pomieszczenia łazienki na poddaszu użytkowym budynku od strony elewacji wschodniej, wykonano wyprowadzenie na dach kominów c.o. z pomieszczenia piwnicy, wykonano w ścianie konstrukcyjnej otwór wejściowy na wykonany nad częścią parterową taras, którego attykę na całym obwodzie wyniesiono do równego poziomu kalenicy dachu budynku sąsiedniego mocując dodatkowo barierki okalające taras do wysokości 0,72 cm od górnej powierzchni attyki tarasu (wymiary tarasu 12,7 m x 4 m), wykonano zabudowę tarasu od strony elewacji południowej z włączeniem do budynku, przeniesiono jętki w konstrukcji dachu na poddaszu wyższej części budynku, a także wykonano pomiar wysokości "0" budynku od spodu kalenicy dachu, z którego wynika, że kalenica nie została podniesiona. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...]wstrzymał prowadzenie robót budowlanych w ww. budynku mieszkalnym jednorodzinnym oraz nałożył obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej (z uwzględnieniem części opisowej i graficznej) prawidłowości robót budowlanych wykonanych w budynku mieszkalnym uwzględniającej wpływ robót na konstrukcję i statykę budynku, zmianę kubatury obiektu, zmianę lokalizacji istniejącego trzonu kominowego i wykonaniu dodatkowego trzonu kominowego, a także spełnienie wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.) wraz z inwentaryzacją poszczególnych pomieszczeń i dotychczas wykonanych prac budowlanych. W wykonaniu powyższego postanowienia w dniu [...]stycznia 2018 r. do organu powiatowego przedłożona została ekspertyza techniczna prawidłowości wykonania robót budowlanych wykonanych w budynku. Z jej treści wynika, iż roboty budowlane wykonane zostały w sposób prawidłowy zgodny ze sztuką budowlaną i obowiązującymi przepisami, inwestycja charakteryzuje się dobrym stanem technicznym, konstrukcja budynku jest sztywna i stabilna nowo wykonane ustroje konstrukcyjne są bezpieczne, nie stwierdzono niebezpiecznych ugięć, spękań, przemieszczeń lub innych nieprawidłowości elementów konstrukcyjnych budynku. Wskazano jednocześnie, iż inwestycja spełnia warunki i wymagania określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rejonu pod [...] - część 1, który uchwalony został uchwałą Rady Miasta [...]nr [...]z dnia [...] października 2008 r. Nie stwierdzono istnienia zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. W dniu [...] grudnia 2017 r., K. P. dokonała sprzedaży ww. nieruchomości (ograniczonego prawa rzeczowego) na rzecz B. i M. M. II. Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], PINB działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm. - dalej jako P.b.) odstąpił od wydania nakazu na podstawie art. 51 w odniesieniu do robót budowlanych prowadzonych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. [...] w [...]. III. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez Syndyka Masy Upadłości [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w upadłości likwidacyjnej w [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako [...]WINB), decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], na mocy art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej jako k.p.a.), uchylił zaskarżoną decyzję PINB i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie [...]WINB zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów k.p.a., a także przepisów Prawa budowlanego, a w sprawie wymagane jest przeprowadzenie postępowania uzupełniającego, celem którego będzie dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. W przedmiotowym budynku mieszkalnym prowadzone były samowolne roboty budowlane w zakresie przekraczającym zgłoszenie, które wystosowane zostało do Wydziału Architektury i Budownictwa [...] dla Dzielnicy [...]. Zgłoszone roboty budowlane dotyczyły wyłącznie wymiany pokrycia dachowego w postaci blachy, malowania elewacji, wymiany posadzki, naprawy tynków wewnętrznych, malowania oraz wymiany stolarki okiennej. Tymczasem z oględzin z dnia [...] lipca i [...] listopada 2017 r. wynika znacząco szerszy zakres wykonanych prac, zmianie uległa bowiem powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku, dokonano ingerencji w jego elementy konstrukcyjne oraz zmieniono istniejącą kubaturę. Mając na uwadze powyższe ustalenia w ocenie [...]WINB, organ I instancji winien przeanalizować ustalony stan faktyczny pod kątem zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, albowiem ww. okoliczności wskazują, że nastąpiła samowolna rozbudowa istniejącego obiektu budowlanego, co potwierdza również autor ekspertyzy technicznej. W myśl dyspozycji ww. normy prawnej do obowiązków organu nadzoru budowlanego należy ustalenie, czy obiekt budowlany zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy nie narusza innych przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Analizy w powyższym zakresie organ nadzoru budowlanego dokonuje samodzielnie i w zależności od poczynionych ustaleń ocenia, czy istnieje możliwość wdrożenia procedury legalizacyjnej, czy też istnieją ku temu przeszkody. Postanowienie, o którym mowa w ust. 2 i 3 art. 48 Prawa budowlanego jest wydawane wówczas, gdy możliwe okaże się kontynuowanie postępowania legalizacyjnego. Zdaniem organu odwoławczego, zbadanie zgodności wykonanych robót z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zasadne, albowiem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wykazuje w tym zakresie istotne rozbieżności. W piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. jakie wystosowane zostało przez [...] Wydział Architektury i Budownictwa dla dzielnicy [...] organ powiatowy poinformowany został o niezgodności wykonanych robót budowlanych z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu pod [...] cz. I, gdy tymczasem znajdująca się w aktach sprawy przedłożona przez inwestora "ekspertyza techniczna prawidłowości robót budowlanych wykonanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym" z grudnia 2017r. przedstawiała odmienne wnioski. W przedmiotowym opracowaniu przyjęto bowiem, iż "po dokonaniu wstępnej analizy uzasadnienia ww. postanowienia roboty budowlane zrealizowane w budynku przy ul. [...]w [...], bez wymaganej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej nie są zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu pod [...]". Organ I instancji posiadając sprzeczne ze sobą informacje nie podjął żadnych działań mających na celu wyjaśnienie wskazywanych rozbieżności. W ocenie [...]WINB w przedmiotowej sytuacji zasadnym było zwrócenie się do autorów opisywanych dokumentów o wyjaśnienie wzajemnie sprzecznych ze sobą stanowisk w tym zakresie. Odnosząc się do pojęcia samej rozbudowy organ zauważył, iż jest ona rodzajem budowy, w wyniku której następuje zmiana innych charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego. Zaszeregowanie przez ustawodawcę rozbudowy jako rodzaju budowy dokonane zostało w art. 3 pkt 6 P.b. Wyróżnikiem prac składających się na budowę jest powstanie nowej substancji budowlanej. W ocenie [...]WINB rozbudową będzie więc m.in. powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o dodatkowe pomieszczenie, które stanowi część obiektu budowlanego funkcjonalnie związaną w tym obiektem. [...]WINB zwrócił jednocześnie uwagę na braki w zgromadzonej przez organ I instancji dokumentacji sprawy. Zgodnie z treścią pisma wystosowanego przez syndyka masy upadłości Spółdzielni Mieszkaniowej, K. P. dokonała na rzecz B. i M.M. sprzedaży przysługującego jej własnościowego prawa do domu jednorodzinnego przy ul. [...] w [...]. Akt notarialny nie został do pisma syndyka załączony. Pomimo istnienia wskazywanego braku PINB nie dokonał weryfikacji przedstawionej w tym zakresie informacji. Równocześnie organ zauważył, iż w przypadku stwierdzenia braku podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., właściwy organ nadzoru budowlanego winien wydać decyzję odmawiającą nałożenia na inwestora obowiązków, o których mowa w powyższym przepisie tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 138/11. W ocenie [...]WINB należało uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wydania rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami obowiązującego prawa. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji powinien dokonać kompleksowej oceny przedłożonej przez inwestorów dokumentacji, jej zgodności ze stanem faktycznym oraz przepisami obowiązującego prawa, stosownie do poczynionych ustaleń podjąć dalsze czynności w sprawie i wydać zasadne, odpowiadające stanowi faktycznemu rozstrzygnięcie. Zdaniem organu wydanie w II instancji decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę pomimo braku postępowania wyjaśniającego, którego przeprowadzenie jest niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego, stanowi rażące naruszenie art. 15 k.p.a. IV. Sprzeciw od kasatoryjnej decyzji [...]WINB wnieśli B. i M. M. (dalej jako Sprzeciwiający). Wskazali, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego - art. 138 § 2 k.p.a. Wprowadzona zmiana tego przepisu miała ograniczyć możliwość podjęcia decyzji kasacyjnych w maksymalnym stopniu, tj. do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Organ odwoławczy nie jest zatem uprawniony do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy. Żadne inne wady postępowania pierwszoinstancyjnego ani decyzji pierwszoinstancyjnej nie dają natomiast organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy w swojej decyzji w istocie nie odniósł się do przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., jedynie stwierdził, że sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Przeprowadzenie tego postępowania ma polegać natomiast na zwróceniu się do Urzędu [...] Wydziału Architektury i Budownictwa dla dzielnicy [...] i autora przedłożonej przez inwestora ekspertyzy technicznej prawidłowości robót budowlanych wykonanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym o wyjaśnienie wzajemnie sprzecznych ze sobą stanowisk w przedmiocie zgodności wykonanych robót z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wezwania syndyka masy upadłości Spółdzielni do przedłożenia aktu notarialnego sprzedaży nieruchomości. Wskazania zawarte w zaskarżonej decyzji w istocie sprowadzają się do tego, że PINB powinien uzupełnić materiał dowodowy o dokumenty, które organ odwoławczy mógł bez trudu uzyskać we własnym zakresie w trybie określonym w art. 136 k.p.a. W sprawie organ odwoławczy ocenił odmiennie od organu pierwszej instancji zebrany materiał dowodowy, sugerując zastosowanie art. 48 P.b. Organ odwoławczy jest jednak organem zobowiązanym do merytorycznego rozpoznania sprawy po raz drugi w ramach administracyjnego toku instancji, a uprawnienia kasacyjne przysługują mu na zasadzie wyjątku, a nie reguły. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie znajduje zastosowania, gdy materiał dowodowy do rozstrzygnięcia sprawy jest zgromadzony, a kwestią sporną jest jego ocena. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje też ocenę stanu faktycznego sprawy, a nie tylko prawidłowość zastosowania przepisów prawnych. Organ odwoławczy ma więc obowiązek samodzielnego rozpatrzenia całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i okoliczności sprawy, a także omówienia ich w uzasadnieniu decyzji. Organ odwoławczy nie ocenił samodzielnie materiału dowodowego, gdyż nie wskazał jednoznacznie sposobu rozpoznania sprawy, tylko zasugerował organowi pierwszej instancji, iż ten powinien przeanalizować ustalony stan faktyczny pod kątem zastosowania art. 48 P.b. Organ stopnia podstawowego nie jest związany tą sugestią, zatem może, ale nie musi jej uwzględniać przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Takiego postępowania organu odwoławczego nie można uznać za samodzielną ocenę materiału dowodowego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji w zasadzie nie wynika, dlaczego organ odwoławczy podjął kasacyjne rozstrzygnięcie. V. W odpowiedzi na sprzeciw [...]WINB wniósł o jego oddalenie, podtrzymując wcześniej wskazaną argumentację przemawiającą za uchyleniem decyzji PINB. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Sprzeciw jest nieuzasadniony. W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, iż w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935 - dalej jako ustawą zmieniająca). Mocą tego aktu prawnego, do systemu sądowej kontroli administracji publicznej wprowadzono zasadnicze zmiany odnoszące się do kontroli tzw. decyzji kasatoryjnych. Wskazaną ustawą znowelizowano bowiem przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 dalej jako p.p.s.a.). W dziale III p.p.s.a., po rozdziale 3 dodano rozdział 3a "Sprzeciw od decyzji". Zgodnie z dodanym art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. obecnie skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca zakreślił z kolei zakres kontroli takiej decyzji przez Sąd wskazując, iż ten, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej (z art. 138 § 2 k.p.a.). Spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest zatem możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Upraszczając, Sąd nie ocenia istoty sporu, a prawidłowość "odesłania" sprawy przez organ odwoławczy do ponownego zbadania przez organ I instancji. Mając to na uwadze Sąd zauważa także, iż kontrola prawidłowości zaskarżonej sprzeciwem decyzji oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach tej konkretnej sprawy, organ drugiej instancji zasadnie skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od merytorycznej oceny sprawy i tym samy doprowadza do przedłużenia postępowania ponad konieczną miarę. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zatem ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc do odstąpienia przez organ od ogólnej zasady ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy i definitywnego jej zakończenia. Ratio legis kontroli decyzji kasatoryjnych leży bowiem w wyeliminowaniu z praktyki organów odwoławczych tych przypadków, w których odesłanie sprawy do I instancji jest nieuzasadnione, gdyż przedłuża w sposób nieuprawniony całe postępowanie. Zgodnie zatem z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W tej sytuacji Sąd zwraca uwagę, iż obowiązkiem organu I instancji jest nie tylko formalne zgromadzenie niezbędnych do rozstrzygnięcia dowodów, co wynika z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ale także wszechstronne wyjaśnienie, na ich podstawie, istoty sprawy oraz danie temu wyrazu w uzasadnieniu decyzji - art. 107 § 3 k.p.a. Chodzi przy tym o to, że organ w świetle zgromadzonych dowodów ma nie tylko uprawnienie, ale przede wszystkim prawny obowiązek rozważenia wszelkich możliwych "wariantów" dalszego postępowania i załatwienia sprawy, a w konsekwencji wyboru jednego z nich wraz z odpowiednim umotywowaniem takiego stanowiska. Jest to szczególnie istotne w sytuacji, gdy tak jak w sprawie niniejszej - na tle przeprowadzonych czynności dowodowych - zachodzi konieczność rozważenia potrzeby wdrożenia różnych, zasadniczo konkurencyjnych względem siebie, trybów działania w sprawie. Sąd podziela utartą linię orzeczniczą, wskazującą na wyjątkowość uchylenia decyzji organu I instancji do ponownego rozpatrzenia. Niemniej jednak, jeżeli na podstawie przeprowadzonego postępowania wstępnego, o swoistym "wyjaśniającym" charakterze, organ I instancji zobowiązany był ocenić, czy i w jakim trybie podjąć dalsze czynności w sprawie i jakie końcowe rozstrzygnięcie wydać, to uchybienia w tym zakresie nie zawsze mogą zostać konwalidowane w postępowaniu odwoławczym, bowiem może to naruszać wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przy czym nie należy jej rozumieć w sposób wyłącznie formalny. Do uznania zatem, że zasada ta została zrealizowana, nie wystarcza przyjęcie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch różnych organów. Każdy z organów, który wydał decyzję, winien bowiem wypowiedzieć się co do całości materiału dowodowego, ale także i ewentualnych możliwości zakończenia postępowania. Inaczej mówiąc, każdy z organów ma za zadanie ocenić i uzasadnić, dlaczego w danym stanie faktycznym spośród katalogu trybów i końcowych rozstrzygnięć, wybrał akurat ten konkretny, zaś resztę uznał za nie mającą znaczenia w sprawie. Przenosząc to na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd wskazuje, iż organ I instancji prowadząc postępowanie dowodowe, poza wskazanymi uchybieniami procesowymi w zakresie zebrania dowodów i wyjaśnienia wszystkich aspektów sprawy (kwestie właścicielskie oraz zgodności przeprowadzonych prac z planem miejscowym), w ogóle nie przeprowadził oceny pod kątem możliwości i dopuszczalności zastosowania innego trybu "legalizacyjnego" zrealizowanej inwestycji. Skoro zaś na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji nie zostały w ogóle ocenione przesłanki ewentualnego orzeczenia nakazu rozbiórki, bądź też do przeprowadzenia postępowania naprawczego lub legalizacyjnego (i to z różnych podstaw prawnych przewidzianych w Prawie budowlanym), to ustalenie i ocena tych przesłanek dopiero w postępowaniu odwoławczym skutkować winno wydaniem rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Inaczej - co Sąd niniejszym wyraźnie stwierdza - doszłoby do naruszenia konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 78 Konstytucji RP), bowiem kwestia charakteru dokonanych prac, ewentualnej ich legalizacji bądź rozbiórki, zostałaby po raz pierwszy oceniona dopiero w postępowaniu odwoławczym. Taka sytuacja nie może jednak mieć miejsca. Słusznie zatem [...]WINB uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji. W ocenie Sądu organ zasadnie wskazał na potrzebę wyjaśnienia istoty sprawy, co może zostać uczynione w tej konkretnej sprawie najpierw na etapie postępowania przed organem I instancji, nie zaś w ramach przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, w trybie art. 136 k.p.a. Z tych też przyczyn, działając na zasadzie art. 151a § 2 p.p.s.a. Sąd oddalił sprzeciw, uznając stanowisko w nim wyrażone za nieuzasadnione.