VII SA/Wa 1459/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Tomasz Stawecki ( spr.), Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę 1. Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2017 r. nr [...], znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania z 20 marca 2017 r. spółki [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] lutego 2017 r. nr [...], znak [...] odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji p.n. "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, z instalacjami wewnętrznymi: gazową, wentylacją mechaniczną oraz rozbiórką istniejącego budynku mieszkalnego" zlokalizowanej na terenie nieruchomości nr ew. [...] obręb [...] położonej w [...] , przy ul. [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 2. W dniu 14 października 2016 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek spółki [...] zwanej dalej "skarżącą", o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażem podziemnym i infrastrukturą oraz na rozbiórkę istniejącego budynku mieszkalnego. Organ powiatowy zawiadomieniami z 19 października 2016 r. oraz 18 listopada 2016 r. poinformował strony o toczącym się postępowaniu w przedmiotowej sprawie. Następnie, pismami z 21 listopada 2016 r. organ udzielił odpowiedzi na zastrzeżenia złożone przez zainteresowane strony: siedem osób fizycznych oraz [...]. W toku prowadzonego postępowania Starosta [...] powziął także informację, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 502/16, stwierdził nieważność obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z [...] października 2014 r., dalej "[...] z 2014 r.". Wyrok Sądu nie był prawomocny, ponieważ Burmistrz [...] złożył od niego skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z powyższych względów Starosta [...] postanowieniem z [...] listopada 2016 r. zawiesił postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W wyniku zażalenia na ww. postanowienie Starosty [...] , które złożyła skarżąca spółka, Wojewoda [...] postanowieniem z [...]stycznia 2017 r., nr [...] , uchylił zaskarżone postanowienie. W związku z tym Starosta [...] stał się zobowiązany do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego. Konsekwentnie, po dokonaniu analizy dokumentacji budowlanej dołączonej do wniosku o pozwolenie na budowę organ postanowieniem z [...] stycznia 2017 r., znak: [...], nałożył na skarżącą obowiązek usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w przedłożonym projekcie budowlanym w terminie do 13 lutego 2017 r. Z uwagi na uprawomocnienie się w dniu 17 stycznia 2017 r. ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stwierdzającego nieważność uchwały o [...] z 2014 r., organ pierwszej instancji uwzględnił wnioski wynikające z pism inwestora z 30 i 31 stycznia 2017 r. i postanowieniem z [...] lutego 2017 r. zmienił swoje postanowienie z [...] stycznia 2017 r. wzywające do usunięcia nieprawidłowości w projekcie. Wskazane postanowienie z [...] lutego 2017 r. zobowiązywało skarżącą do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym Uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] czerwca 2008 r., dalej "[...] z 2008 r.". Termin usunięcia nieprawidłowości wyznaczono ostatecznie do 24 lutego 2017 r. W dniu 13 lutego 2017 r. pełnomocnik skarżącej złożył poprawiony projekt budowlany. 3. Starosta [...] decyzją z [...] lutego 2017 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Jako podstawę swojego rozstrzygnięcia podał art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. tekst jedn. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.), zwanej dalej "pr.bud." oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a.". W uzasadnieniu organ wskazał, że nie zostały uzupełnione wszystkie nieprawidłowości wskazane w postanowieniu z [...] lutego 2017 r., w tym m.in. dotyczące braku aktualnego zaświadczenia o przynależności projektanta do właściwej izby inżynierów budownictwa i braku jednoznacznego poświadczenia przez projektanta zgodności z oryginałem mapy do celów projektowych. Również projekt budowlany nie został opracowany w sposób uniemożliwiający jego dekompletację. Organ wskazał na niezgodność projektu z obowiązującym w danym momencie planem zagospodarowania ([...] z 2008 r.) w kontekście intensywności zabudowy, wysokości budynku i liczby kondygnacji. Zakwestionowano również m.in. zgodność umiejscowienia pojemników na odpady z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Starosta [...] podkreślił również, że projekt budowlany nie był zgodny z przepisami regulującymi normy doświetlenia budynków mieszkalnych oraz nie opisywał w sposób jednoznaczny, czy umiejscowione hydranty są zgodne z przepisami przeciwpożarowymi. W projekcie występowały także, zdaniem organu powiatowego, rozbieżności między wymiarami budynków w częściach architektoniczno-budowlanej oraz w projekcie zagospodarowania działki. 4. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca i wniosła 20 marca 2017 r. odwołanie do Wojewody [...]. W uzasadnieniu odwołania skarżąca zakwestionowała zarzuty Starosty [...] wobec projektu budowlanego, powołując się przy tym na utrwaloną praktykę działalności projektowej. Skarżąca za niezgodne z rzeczywistością uznała również ustalenia faktyczne dokonane przez organ. Powołując się na normę PN ISO 9836 skarżąca nie zgodziła się również z zarzutem modyfikacji pojęcia intensywności zabudowy. 5. Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2017 r., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Starosty [...] . Decyzja organu wojewódzkiego wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że skarżąca nie wykonała obowiązku uzupełnienia wskazanych przez organ powiatowy nieprawidłowości, w związku z czym zasadnie odmówił on wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Organ odwoławczy podtrzymał też zastrzeżenia Starosty związane z zaświadczeniem o przynależności do izby zawodowej, zgodził się również z wątpliwościami dotyczącymi zgodności z oryginałem mapy do celów projektowych oraz kwestii zachowania projektu w stanie uniemożliwiającym jego zdekompletowanie. Wojewoda zgodził się natomiast z tezami skarżącej odnoszącymi się do poprawności umieszczenia w projekcie oznaczeń hydrantów przeciwpożarowych oraz umiejscowienia pojemników na odpady stałe. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że polemika między skarżącą a Starostą [...] dotycząca definicji wskaźnika intensywności zabudowy nie ma wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Odnosząc się natomiast do zasadniczej kwestii, jaką w tej sprawie jest zgodność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z 26 czerwca 2008 r., Wojewoda [...] stwierdził, że przedmiotowy projekt budowlany narusza ustalenia ww. planu dotyczące wskaźnika intensywności zabudowy, dopuszczalnej wysokości budynku, dopuszczalnej maksymalnej liczby kondygnacji oraz minimalnej powierzchni biologicznie czynnej. W związku z tym, zdaniem organu odwoławczego Starosta [...] zasadnie odmówił skarżącej udzielenia pozwolenia na budowę. 6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżąca 6 czerwca 2017 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody [...]. Decyzji organu odwoławczego skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie decyzji oraz brak wskazania w uzasadnieniu skarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; 2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wydaniu decyzji w oparciu o rażące błędy i braki w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, polegające na nieprzeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego w sprawie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że naruszenia postanowień aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania są pochodne w stosunku do utraty mocy obowiązującej [...] z 2014 r. Zdaniem Skarżącej rzekome naruszenia nie tkwiły w projekcie w chwili jego sporządzania i wszczynania postępowania o jego zatwierdzenie, zaś wynikają wyłącznie ze zmiany obowiązujących aktów prawnych w toku prowadzonego postępowania i ponownego obowiązywania planu miejscowego z 2008 r. Skarżąca wskazała, że nie jest zasadne oczekiwanie, że inwestor w krótkim czasie dostosuje projekt budowlany do zupełnie nowych regulacji wynikających z utraty mocy obowiązującej dotychczasowego [...] z 2014 r. Skarżąca zarzuciła Wojewodzie [...] również to, że niesłusznie zaniechał przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy nie skorzystał z upoważnienia zawartego w art. 136 § 1 k.p.a. do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów. 7. Odpowiadając 29 czerwca 2017 r. na powyższą skargę, Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że jego decyzja została wydana po wnikliwej i rzeczowej analizie akt, zaś przesłanki podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia zostały wyczerpująco przedstawione w jego uzasadnieniu. Wojewoda stwierdził również, że zarzuty zawarte w skardze nie mogą wpłynąć na zmianę podjętego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 8. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaniem podstawy prawnej. W niniejszej sprawie Sąd stwierdza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z analizy uzasadnienia zaskarżonej decyzji jasno wynika, że podstawową przesłanką utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji był fakt niewykonania przez skarżącą nakazu usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w projekcie budowlanym dołączonym do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Oczywiście tych istotnych nieprawidłowości było kilka, choć nie ma wątpliwości, że kluczowe znaczenie miała zgodność projektu budowlanego z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Należy bowiem pamiętać, że Starosta [...] bardzo szczegółowo wskazał wymagania stawiane inwestorowi. Najpierw w postanowieniu z [...] stycznia 2017 r. na niemal dwóch stronach drobnego druku (czcionka Times New Roman 11, odstęp 1.0) przedstawione zostały takie elementy projektu budowlanego, które wymagały wyjaśnienia, uzupełnienia lub poprawienia. Wykonanie obowiązku powinno nastąpić w ciągu miesiąca od doręczenia postanowienia z [...] stycznia 2017 r. Wkrótce też (po ok. 20 dniach), już po powzięciu wiadomości o uprawomocnieniu się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stwierdzającego nieważność uchwały przyjmującej [...] z 2014 r., organ architektoniczno-budowlany wydał nowe postanowienie (z [...] lutego 2017 r.) dostosowujące listę uwag pod adresem projektu budowlanego do aktualnego stanu prawnego. Przedłużony został też, do 24 lutego 2017 r., termin wykonania obowiązku usunięcia nieprawidłowości. Organ nie mógł zaniechać określenia nieprawidłowości, jeśli stwierdził je w projekcie budowlanym. Postępowanie toczyło się przecież z wniosku skarżącej o zatwierdzenie projektu budowlanego (!) i udzielenie pozwolenia na budowę na podstawie złożonego projektu. W takich przypadkach na podstawie art. 35 ust. 1 pr.bud. organ ma ustawowy obowiązek sprawdzenia prawidłowości projektu, przez co rozumie się zgodność: 1) projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego (...); 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) projektu budowlanego z uregulowanymi przez przepisy prawa budowlanego (ustawowe i wykonawcze) wymogami dotyczącymi formy projektu i jego kompletności, a także prawnymi wymogami dotyczącymi niezbędnych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (...) oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 pr.bud.; oraz 4) przedłożonego projektu z wymaganiami dotyczącymi sprawdzenia projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się odpowiednim zaświadczeniem, aktualnym na dzień opracowania projektu lub jego sprawdzenia. Przedstawione wymagania nie są kaprysem organu, ani uporczywym nękaniem inwestora, ani wreszcie jakimś domniemaniem wadliwości projektu, które przyjmowałby organ architektoniczno-budowlany. To z jednej strony obowiązek (zadanie) organu, a z drugiej strony – sposób uprzedzenia potencjalnego inwestora o ewentualnych brakach stwierdzonych w projekcie, aby inwestor nie był zaskoczony decyzją o odmowie zatwierdzenia projektu. Co więcej, w nauce prawa i orzecznictwie sądów administracyjnych nie ma wątpliwości, że art. 35 ust. 1 pr.bud. ma charakter bezwzględnie wiążący (ius cogens), tj. nie może być modyfikowany w drodze pozaustawowego porozumienia między wnioskodawcą (inwestorem) a organem. Trudno również uznać władzę przyznana przez art. 35 ust. 1 pr.bud. za władzę pozwalającą organowi na szerokie swobodne uznanie (dyskrecjonalność) w procesie stosowania przepisów prawa budowlanego. Strona formalna nałożenia na inwestora obowiązków usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w projekcie, powinna być również uzupełniona porównaniem treści obu postanowień: z [...] stycznia 2017 r. i [...]lutego 2017 r. Otóż lista stwierdzonych uchybień jest w zasadniczym zakresie (punkty 1-4) w obu postanowieniach identyczna. Oba akty różnią się tylko treścią punktu 5., dotyczącego zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jest to oczywista konsekwencja prawomocności wyroku w sprawie o sygn. akt IV SA 502/16, stwierdzającego nieważność uchwały przyjmującej [...] z 2014 r. W przedstawionym stanie rzeczy inwestor nie miał podstaw, aby skarżyć się na zaskoczenie nagłą zmianą reguł, zwłaszcza w odniesieniu do uchybień stwierdzonych w punktach 1-4, a co do zasady także w odniesieniu do punktu 5. Zdaniem organów, skarżąca nie może twierdzić, że została w szczególności zaskoczona zmianą obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Wniosek skarżącej o udzielenie pozwolenia na budowę wpłynął do organu 14 października 2016 r., a wyrok Sądu stwierdzający nieważność uchwały przyjmującej [...] z 2014 r. zapadł pięć miesięcy wcześniej: 11 maja 2016 r. Co więcej, wiadomość o toczącym się postępowaniu sądowym w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta [...] z [...] października 2015 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego była zapewne w [...] znana jeszcze wcześniej, gdyż Wojewoda [...] złożył do Sądu skargę na ww. uchwałę Rady Miasta [...] już 21 stycznia 2016 r. Oznacza to, że o ryzyku prawnym wiążącym się z ewentualną zmianą obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania skarżąca mogła wiedzieć co najmniej pół roku przed ukończeniem projektu (wrzesień 2016 r.) i złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę. Formalnie, wyrok z 11 maja 2016 r. stwierdzający nieważność uchwały o [...] z 2014 r. nie był prawomocny, a więc nie wywoływał skutków prawnych, aż do cofnięcia skargi kasacyjnej przez Burmistrza [...] . Skarżąca nie zdecydowała się jednak na zmodyfikowanie projektu budowlanego tak, aby zapewnić inwestycji zgodność z miejscowym planem, bez względu na wynik postępowania przed Sądem w sprawie [...] z 2014 r. Oznacza to, że zarówno w kategoriach ekonomicznych, jak i prawnych, skarżąca przyjęła ryzyko zmiany stanu prawnego. Nie może więc zasłaniać się nieznajomością warunków inwestycyjnych. Nawet kilkumiesięczna nieprawomocność wyroku Sądu z 11 maja 2016 r. nie może stanowić uzasadnienia dla argumentu skarżącej kwestionującej zasadność zastosowania przez organ architektoniczno-budowlany planu z 2008 r. Z publicznie dostępnego uzasadnienia wyroku Sądu z 11 maja 2016 r. wynika wyraźnie, że zastrzeżenia wobec planu były poważne, stąd też prawdopodobieństwo uchylenia wyroku sądu pierwszej instancji przez Naczelny Sąd Administracyjny było niewielkie. Skarżąca wybrała jednak rozwiązanie zakładające, że pozwolenie na budowę zostanie udzielone zanim uprawomocni się wyrok z 11 maja 2016 r. Szczęście nie dopisało. Nie można wszak skarżyć się na Burmistrza [...] , że cofnął skargę kasacyjną. W przedstawionym stanie rzeczy decyzja Starosty [...] z [...] lutego 2017 r. była w pełni zgodna z prawem. Mimo dwóch postanowień nakazujących usunięcie nieprawidłowości w projekcie, skarżąca braków tych nie usunęła. Przygotowana została nowa wersja projektu, oznaczona jako "korekta luty 2017 r.". Uwzględniała ona jednak tylko część nieprawidłowości wskazanych przez Starostę [...] . Powyższy obrót spraw nie pozostawiał organowi możliwości wydania odmiennego rozstrzygnięcia niż decyzja z [...] lutego 2017 r. Przepis art. 35 ust. 3 in fine pr.bud. przewiduje wyraźnie, że "po [...] bezskutecznym upływie [terminu usunięcia wskazanych nieprawidłowości właściwy organ] wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę". Taką decyzję podjął organ pierwszej instancji, gdyż tylko taka była zgodna z prawem w sytuacji nieuwzględnienia przez skarżącą postanowienia z [...] lutego 2017 r. Dotyczy to zarówno nieprawidłowości odnoszących się do niezgodności projektu z [...] z 2008 r., jak i większości wad lub braków projektu szczegółowo określonych w punktach 1-4 postanowienia Starosty [...] z [...]lutego 2017 r. Prawidłowa była również decyzja organu odwoławczego. Należy podkreślić, że analiza uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji wskazuje, że Wojewoda [...] rzetelnie przeprowadził postępowanie odwoławcze. W kilku przypadkach podzielił stanowisko skarżącej wyrażone w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W zasadniczym wszakże zakresie organ odwoławczy musiał stwierdzić, że decyzja Starosty [...] była zgodna z prawem i należało utrzymać ją w mocy. Organ odwoławczy nie stwierdził, żeby w postępowaniu przed Starostą [...] zostały pominięte okoliczności istotne dla sprawy. Szczegółowość, może nawet drobiazgowość decyzji organu pierwszej instancji potwierdzają to bezspornie. Organ odwoławczy nie miał zatem podstawy, aby stwierdzić naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Z tych samych względów nie znaleziono uzasadnienia dla prowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Niedopuszczalne było również uchylenie przez Wojewodę [...] decyzji Starosty [...] w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. Aby bowiem wydać decyzję kasatoryjną organ odwoławczy musi stwierdzić, że zaskarżona decyzja "została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Takich uchybień w postępowaniu prowadzonym przez Starostę [...] i wspomnianej konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego nie stwierdzono. 9. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżone postanowienie. Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a skarga niezasadna. Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.