VII SA/Wa 146/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Bogusław Cieśla, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 października 2020 r. sprawy ze skargi R. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz R. J. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi R. J. (dalej: skarżący, inwestor) jest decyzja Wojewody [...] (dalej: Wojewoda, organ odwoławczy) z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], wydana w przedmiocie odmowy przeniesienia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] Starosta [...] (dalej: Starosta) zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącemu oraz D. N.(żonie skarżącego) pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wg projektu typowego "E-181L", na działce nr ew. [...] w miejscowości K. w gminie [...]. W dniu 18 września 2019 r. skarżący wystąpił do Starosty z wnioskiem o przeniesienie na jego rzecz powyższego pozwolenia na budowę. Do wniosku załączył: 1) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na działce nr [...] w miejscowości K. w gm. [...], 2) decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wg projektu typowego "E-181L", na przedmiotowej działce, 3) oświadczenie D. N. – J. o wyrażeniu zgody na przeniesienie ww. pozwolenia na rzecz skarżącego, 4) oświadczenie skarżącego o przejęciu wszystkich praw i obowiązków wynikających z decyzji nr [...]. Decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] Starosta odmówił przeniesienia opisanego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji Starosta przytoczył treść art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U z 2019 r. poz. 1186 ze zm. – dalej: Prawo budowlane) podkreślając, że przepis ten dotyczy dwóch podmiotów, tj. inwestora, czyli adresata decyzji o pozwoleniu na budowę oraz osoby lub osób trzecich, które chcą uzyskać status inwestora, czyli prawo do prowadzenia robót budowlanych objętych tym pozwoleniem. Organ ocenił, że przeniesienie pozwolenia budowlanego jest możliwe tylko wtedy, jeśli przeniesienia następuje pomiędzy dotychczasowym inwestorem a inną osobą. Starosta podkreślił, że w przedmiotowej sprawie dotychczasowy inwestor – Rafał Jaworski wnosi o przeniesienie pozwolenia na budowę na siebie. Wobec faktu, że jest już inwestorem, któremu przysługuje prawo do realizacji zamierzenia budowlanego objętego pozwoleniem, nie są spełnione przesłanki do zastosowania art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego. W odwołaniu od tej decyzji skarżący wyjaśnił, że jego wniosek dotyczy sytuacji, w której po rozwodzie małżonków, pozwolenie na budowę "będzie wyłącznie na R. J." oraz że organ pomija fakt, że "pozwolenia na dwie osoby nie jest jednoznaczne z pozwoleniem na jedna osobę". Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. Wojewoda uchylił decyzję Starosty i umorzył postępowanie organu I instancji. Po przytoczeniu treści art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego Wojewoda wyjaśnił, że celem decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę jest umożliwienie dokończenia robót budowlanych przez podmiot, który uzyskał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, na której nie rozpoczęto wykonywania robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę albo rozpoczęto je i jeszcze ich nie dokończono. Podkreślił, że z treści powołanego przepisu wynika, że pozwolenie na budowę nie obejmuje każdoczesnego właściciela gruntu, a jedynie konkretnego adresata tej decyzji. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, który wydał pozwolenie na budowę, jest obowiązany przenieść pozwolenie na budowę na inny podmiot i nie może odmówić zgody w tym zakresie, o ile spełnione zostaną wskazane w art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego wymagania. Wojewoda podkreślił, że organ nie może odmówić przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę o ile wnioskujący złoży oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a osoba uprawniona z decyzji będącej przedmiotem przeniesienia wyrazi zgodę na przeniesienie uprawnień wynikających z decyzji na inny podmiot. W świetle przedstawionej argumentacji organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Starosty z dnia [...] września 2019 r. została wydana bezpodstawnie, co skutkuje jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego poprzez uchylenie. Wojewoda podkreślił, że kluczową dla rozstrzygnięcia tej kwestii jest interpretacja zawartego w art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego zwrotu "inny podmiot". Wyjaśnił, że zgodnie z ogólnie przyjętym stanowiskiem prawidłowe jest stwierdzenie, że do przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz jednego z jej adresatów nie mają zastosowania przepisy art. 40 ust. 1 ww. ustawy, a w takiej sytuacji organ odwoławczy powinien umorzyć postępowanie. Odnosząc powyższe do realiów rozpoznawanej sprawy Wojewoda wskazał, że uprawnienia przyznawane małżonkom są niepodzielne, co nie oznacza jednak obowiązku korzystania z nich łącznie. Podkreślił, że wprawdzie art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego umożliwia przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz innego podmiotu także w części dotyczącej objętego tą decyzją zamierzenia inwestycyjnego, pod warunkiem że da się ono wyodrębnić i może samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, jednak w stanie faktycznym sprawy przeniesione ma zostać uprawnienie dotyczące całego zamierzenia budowlanego. Dodatkowo organ zważył, że uprawnienie wynikające z decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest zależne od pozostawania przez inwestorów w związku małżeńskim. Wobec tego przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz jednego z małżonków nie jest możliwe, ponieważ nie stanowi on innego podmiotu w myśl u art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego. Osoba ta od początku miała bowiem status inwestora i nigdy go nie utraciła, zatem nie można przyznać jej ponownie uprawnień, które ma. Ponadto Wojewoda ocenił, że w sytuacji stwierdzenia, że jeden z małżonków stanowi "inny podmiot", interpretacja art. 40 ust. 1 ww. ustawy również nie miałaby zastosowania, gdyż obligowałaby organ do przeniesienia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę na rzecz jednego z wcześniejszych adresatów. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniu, że podstawą formalnoprawną wniosku o zmianę pozwolenia na budowę był art. 154 k.p.a., Wojewoda stwierdził, że jako podstawę wniosku o przeniesienie pozwolenia na budowę skarżący wskazał art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego, a poza tym tryb wynikający z art. 154 k.p.a. nie miałby zastosowania, bo pozwolenia na budowę nie stanowi decyzji na mocy, której żadna ze stron nie nabyła prawa, jego bezzasadność. W skardze na decyzje Wojewody skarżący wniósł o jej uchylenia w całości i zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji, wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, względnie uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Starosty. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji uznania, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, podczas gdy nie został rozpoznany zasadny wniosek o zmianę decyzji Starosty z dnia [...] sierpnia 2017 r. w zakresie jej adresata; 2. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na odmowie wydania decyzji o przeniesieniu decyzji o pozwolenie na budowę w sytuacji, gdy wszystkie warunki zawarte w tym przepisie zostały przez spełnione, a decyzja ma charakter związany. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że R. J. i D. N.- J. są byłymi małżonkami, który to fakt był znany obu organom. Związek małżeński został rozwiązany wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] [...] Wydział [...] w dniu 10 kwietnia 2019 r. w sprawie sygn. akt ;. Jeszcze przed orzeczeniem rozwodu, wyrokiem Sądu Rejonowego dla [...] w W. z dnia [...] października 2018 r. w sprawie sygn. akt [...] została zniesiona małżeńska wspólność ustawowa. Zdaniem skarżącego z punktu widzenia przepisów prawa cywilnego i rodzinnego R.J. i D. N.- J. nie łączy małżeńska wspólność ustawowa. Brak jest zatem uzasadnienia dla twierdzenia, że przyznane uprawnienia stron są niepodzielne. W ocenie skarżącego, przepisy art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego pozwalają na uwzględnienie wniosku i doprowadzenie do sytuacji, w której po rozwodzie małżonków, "pozwolenie na budowę, będzie wyłącznie na R. J.". W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Zgodnie z nim, Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu Przewodniczący Wydziału VII Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarządzeniem skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, wyznaczając termin posiedzenia na dzień 23 października 2020 r. Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa uzasadniającym ich uchylenie. Materialnoprawną podstawą przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę jest art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ, który wydał tę decyzję, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz złoży oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, tj. oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem wniosku o przeniesienie jest decyzja Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia R. J. i D. N. – J.pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wg projektu typowego "E-181L" na działce nr [...] w miejscowości K., gm. [...]. Z wnioskiem o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę wystąpił R.J. załączając niezbędne oświadczenia, o których mowa w art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego. Stronami postępowania w sprawie przeniesienia byli zatem D. N. – J.jako zbywca praw i obowiązków z decyzji oraz R. J. jako nabywca tych praw i obowiązków. Bezspornie w sprawie spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki przeniesienia pozwolenia na budowę. Po pierwsze, D. N. – J. jako zbywca udzieliła zgody na przeniesienie (oświadczenie strony z dnia 17 września 2019 r. – k. 7 akt adm.). Po drugie, R. J. przyjął wszelkie warunki zawarte w tej decyzji. Po trzecie ma on prawo do dysponowania nieruchomością, dla której zostało wydane pozwolenie na budowę, na cele budowlane (okoliczność niekwestionowana przez organy). W takich okolicznościach sprawy organ I instancji odmówił przeniesienia pozwolenia na budowę uznając, że nie nastąpiłoby ono pomiędzy dotychczasowym inwestorem, a inną osobą, gdyż dotychczasowy inwestor wnosi o przeniesienie pozwolenia na siebie samego. Z kolei Wojewoda stanął na stanowisku, że decyzję organu I instancji należy uchylić, a postępowanie przed tym organem umorzyć, bo choć R. J. spełnił wszystkie przesłanki z art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego, to do przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz jednego z jej adresatów nie ma zastosowania przepis art. 40 ust. 1 ww. ustawy, bowiem wynika z niego, że jeden z pierwotnych adresatów decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być uznany za inny podmiot. W istocie organy obu instancji, mimo podjęcia różnych rozstrzygnięć za podstawę swoich stanowisk przyjęły interpretację zwrotu "inny podmiot". Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że jakkolwiek wśród możliwych reguł interpretacyjnych dyrektywy wykładni językowej powinny mieć zawsze pierwszeństwo, to oczywistym jest, że w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który się wydaje językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 25 czerwca 2007 r., I FPS 4/06, ONSAiWSA 2007, nr 5, poz. 112; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n.; L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 74 – 83) Organy administracji w rozpoznawanej sprawie oparły się wyłącznie na metodach wykładni językowej, pomijając kontekst systemowy, w jakim znajduje się art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego, oraz cel instytucji przeniesienia pozwolenia na budowę. Wprawdzie zgodzić się należy z Wojewodą, że prawa i obowiązki wynikające z decyzji o pozwoleniu na budowę są niepodzielne i niezależne od pozostawania przez inwestorów w związku małżeńskim, jednakże nie ma zdaniem Sądu przeszkód prawnych do zrzeczenia się jednego z byłych małżonków (na rzecz których, w czasie trwania małżeństwa wydane było pozwolenie na budowę) uprawnień wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę, na rzecz drugiego. Jeśli bowiem jeden z podmiotów uprawnionych z decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest zainteresowany realizacją tych uprawnień, czemu daje wyraz składając stosowne oświadczenie, drugi zaś wyraża wolę bycia wyłącznym inwestorem zamierzenia budowlanego i przyjmuje wszystkie warunki decyzji, składając oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to umorzenie postępowania z uwagi na posiadanie już przez skarżącego statusu inwestora cechuje nadmierny formalizm. Owszem art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego, na który powołują się organy zawiera sformułowanie, że przeniesienie decyzji następuje na rzecz "innego podmiotu". Celem tej regulacji jest uproszczenie oraz przyspieszenie procesu inwestycyjno – budowlanego, ponieważ umożliwia przeniesienie uprawnień i obowiązków z ww. decyzji na rzecz innej osoby, bez potrzeby powtórnego przeprowadzania pełnego, wymaganego przepisami prawa postępowania w sprawie wydania tej decyzji. W realiach rozpoznawanej sprawy tą "inną osobą" jest skarżący, (uprawniony wspólnie z żoną) wyrażający wolę bycia wyłącznym inwestorem, zainteresowany przejęciem uprawnień byłej żony z decyzji, przy jej zgodzie wyrażonej w sposób niebudzący wątpliwości. Skarżący bowiem zarówno w odwołaniu jak i w skardze konsekwentnie wskazywał, że po rozwodzie "chciałby uregulować wszystkie formalne sprawy, w tym dokonać przeniesienia pozwolenia wyłącznie na siebie". Nie budzi wątpliwości, że za przyjęciem takiego rozumienia powołanego przepisu przemawia zarówno cel ustawy, jak i aksjologia tej ustawy odczytywana w łączności z wartościami chronionymi konstytucyjnie. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że skutkiem przyjętej przez organy administracji jedynie literalnej wykładni art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego byłoby niewątpliwie naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej, pojmowanej nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszonej również do społecznego poczucia słusznego interesu strony i sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji). Nie może w kontekście stanowiska organów ujść również uwadze, że odmowa przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę na skarżącego spowoduje, że jego była żona wymieniona z imienia i nazwiska w tejże decyzji jako inwestor (mimo cesji pozwolenia na rzecz skarżącego), jest osobą odpowiedzialną za zorganizowanie procesu budowy zgodnie z art. 18 Prawa budowlanego. Zatem na niej również będą ciążyły obowiązki wynikające z postanowień decyzji Starosty, dotyczące obowiązku zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu robót budowlanych, bądź uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie w przypadku zamiaru przystąpienia do użytkowania przed wykonaniem wszystkich robót. Uwolnienie się od powyższych obowiązków jest możliwe w wyniku działań podjętych zgodnie z art. 40 Prawa budowlanego w celu przeniesienia decyzji, a tym samym i obowiązków z niej wynikających, co przy spełnieniu w realiach rozpoznawanej sprawy przesłanek, o których mowa w ust. 1 stanowiło dla organu I instancji podstawę do przeniesienia decyzji po pozwoleniu na budowę na skarżącego. W związku z powyższym, zdaniem Sądu zdecydowanie za daleko idący należy uznać wniosek Wojewody, że w sprawie nie było prawnych możliwości zastosowania art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego, a tym samym nastąpił zakaz merytorycznego orzekania, jako że jeden z pierwotnych adresatów decyzji nie może być uznany z "inny podmiot", co w konsekwencji doprowadziło organ do wadliwego zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Podkreślić w tym miejscu należy, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. Uznanie przez organ odwoławczy, że skarżący nie jest "inną osobą", o której mowa w art. 41 ust. 1 Prawa budowlanego nie jest immanentną częścią materialnego stosunku prawnego istniejącego w niniejszej sprawie. Nawet gdyby organ odwoławczy miał w tej kwestii rację, to nie implikowałoby to wydania decyzji o umorzeniu postępowania, ale jedynie do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji tj. negatywnego dla skarżącego orzeczenia. Uznając obie decyzje za nieodpowiadające przepisom prawa należało je uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) otwierając tym samym organowi I instancji drogę do ponownego rozpoznania wniosku skarżącego i załatwienia sprawy zgodnie z mającymi w niej zastosowanie przepisami. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji, stosownie do art. 153 p.p.s.a. uwzględni wykładnię przepisów prawa i po zbadaniu, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie wygasła (art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego), dokona jej przeniesienia na skarżącego. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.