VII SA/Wa 146/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Janeczko asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi J. G. i P. W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 października 2023 r. nr 1824/23 w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowalnych oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia 31 października 2023 r., Nr 1824/2023, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ II instancji", "MWINB") na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm., dalej: "p.b."), po rozpatrzeniu zażaleń J. G .i P. W. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (dalej: "organ I instancji", PINB w L.") z dnia [...] czerwca 2023 r., Nr [...], wstrzymujące P. W. i J. G. prowadzenie robót budowlanych związanych z budową ogrodzenia w pasie drogowym, realizowanego bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę na działkach o nr ew. [...] i [...] położonych w miejscowości L. gm. W. - – uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu 27 września 2022 r. do organu powiatowego wpłynęło pismo Wójta Gminy W., którym zwrócono się o podjęcie działań w sprawie ogrodzenia nieruchomości składającej się z działek o nr ewid. [...] i [...] w miejscowości L., gm. W.. W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 25 listopada 2022 r. ustalono, że na wysokości działek o nr ewid. [...] i [...] usytuowane jest ogrodzenie o wysokości 2,28 m. W/w ogrodzenie zlokalizowane jest ok. 74 cm w pasie drogowym oraz jest ono zakończone ostrymi prętami. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2023 r., [...] PINB w L. wstrzymał P.W. i J. G. prowadzenie robót budowlanych związanych z budową ogrodzenia w pasie drogowym, realizowanego bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę na działkach o nr ew. [...] i [...] położonych w miejscowości L, gm. W.. Zażalenia na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli J. G. i P. W. W wyniku jego rozpatrzenia, MWINB postanowieniem z 31 października 2023 r. uchylił postanowienie z [...] czerwca 2023 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu MWINB wskazał, że zgodnie art. 30 ust. 1 pkt 3 p.b. (w brzmieniu na dzień realizacji przedmiotu postępowania, tj. 2003 r.), budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m, nie została zwolniona z obowiązku dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno- budowlanej. MWINB podkreślił, że w toku prowadzonego postępowania organ powiatowy ustalił, że inwestor w dniu 28 lipca 2003 r. zgłosił w Urzędzie Gminy W. zamiar budowy ogrodzenia działek nr ew. [...] i [...] położonych w miejscowości L, gm. W.. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r., Nr [...] Wójt Gminy W. zgłosił sprzeciw do w/w zgłoszenia. MWINB wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] listopada 2003 r., Nr [..., Wojewoda Mazowiecki uchylił w całości w/w rozstrzygnięcie oraz umorzył postępowanie. Organ II instancji wyjaśnił, że z uzasadnienia w/w decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2003 r., Nr [...] wynika, iż podstawą wniesienia sprzeciwu było ustalenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, że w załączniku graficznym naniesiono linię ogrodzenia na działce stanowiącej pas drogi publicznej - ul. G.. Ponadto podniesiono, iż oznaczone na w/w załączniku wjazdy na posesję nie pokrywają się z wykonanymi już wjazdami. Z kolei z treści w/w decyzji Wojewody Mazowieckiego Nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r. wynika, że podstawą uchylenia w w/w rozstrzygnięcia organu architektoniczno-budowlanego I stopnia oraz umorzenia postępowania był wyłącznie fakt nadania w/w aktu administracyjnego po upływie 30-dniowego terminu przysługującego organowi na wniesienie sprzeciwu. MWINB wyjaśnił, że przedmiotowe ogrodzenie zostało zrealizowane w pasie drogi publicznej ul. G.. Fakt ten jednak, w ocenie MWINB, nie pozwala na przyjęcie, że w opisanym przypadku mamy do czynienia z samowolą budowlaną w rozumieniu art. 48 p.b. Organ II instancji podkreślił, iż skoro zrealizowano przedmiotowe ogrodzenie na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3 p.b., to powyższe skutkuje konieczność przeprowadzenia postępowania z zakresu nadzoru budowlanego, niemniej nastąpić to może w trybie art. 50-51, a nie art. 48 p.b., który zastosował PINB w L.. Na konieczność prowadzenia postępowania administracyjnego w w/w trybie tj. art. 50-51 p.b. wpływa również to, że sporne ogrodzenie nie stanowi samodzielnego obiektu budowlanego, lecz urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 p.b. Na koniec swoich rozważań MWINB wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ powiatowy winien przeprowadzić postępowanie w oparciu o art. 50-51 p.b. Konieczne do przeprowadzenia postępowanie wykracza poza zakres art. 136 k.p.a. i dotyczy istotnych dla sprawy okoliczności (konieczność przeprowadzenia całego postępowania we właściwym trybie). MWINB wyjaśnił, że nie może przeprowadzić takiego postępowania za organ I instancji, ponieważ pozbawiłoby to strony instancyjnej kontroli wydanego rozstrzygnięcia. Skargę na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli J. G. i P. W., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie: I. naruszenie przepisów postępowania tj. : art. 7 , art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego ustalenia stanu faktycznego istotnego w sprawie poprzez wyciągnięcie błędnych wniosków z materiału dowodowego zgromadzonego w w/w sprawie i nie rozpoznania istoty sprawy . art. 105 k.p.a. poprzez jego nie zastosowanie . art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. , które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez brak omówienia istotnych dla rozstrzygnięcia faktów i dowodów. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i nakazanie prowadzenia postępowania w oparciu o art. 50 - 51 p.b., wtedy kiedy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. nr [...] z dnia 7 czerwca 2023 r. wszczęto na podstawie art. 48 ust. 1 , 3 , 4 i 5 p.b. i dotyczyło wstrzymania P. W. i J.G. prowadzenia robót budowlanych związanych z budową ogrodzenia , realizowanego bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę na działkach o nr ew. [...] i [...] położonych w L. gm. W. , w takiej sytuacji i okolicznościach , że dokonane zostało zgłoszenie zgodnie z przepisami prawa 20 lat wcześniej i było prawomocne, a organ winien w II instancji umorzyć postępowanie w tej sprawie a nie zobowiązać organ I instancji do prowadzenia postępowania w oparciu o art. 50-51 p.b.; II. naruszenie prawa materialnego tj. : art. 50-51 p.b. poprzez nakazanie wszczęcia postępowania na tej podstawie , wtedy kiedy istniejące od ponad 20 lat ogrodzenie nie narusza tych przepisów . art. 29 ust. 1 i 3 poprzez uznanie, że ogrodzenie zostało zrealizowane z naruszeniem tego przepisu wiedząc, że ogrodzenie zostało ponad 20 lat temu zgłoszone prawidłowo, a zgłoszenie jest od 20 lat prawomocne i prawomocność została stwierdzona przez Wojewodę Mazowieckiego 20 lat temu . Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) i art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a., sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy co do zasady nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola legalności przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie w tak zakreślonych granicach kognicji doprowadziła do wniosku, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest kasatoryjne postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia 31 października 2023r., uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] czerwca 2023r. Nr [...] , wstrzymujące P. W. i J.G. prowadzenie robót budowlanych związanych z budową ogrodzenia w pasie drogowym, realizowanego bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę na działkach o nr ew. [...] i [...] położonych w miejscowości L., gm. W. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięci organu I instancji stanowiły przepisy art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, który w ust. 1 stanowi, że organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Asumptem do wdrożenia powyższej procedury było stwierdzenie w trakcie przeprowadzonej kontroli, potwierdzonej wynikami oględzin z dnia 25 listopada 2022r., istnienia na wysokości działek nr ew. [...] i [...] ogrodzenia o wysokości 2,28 m, zlokalizowanego około 74 cm w pasie drogowym, zakończonego ostrymi prętami. W ocenie organu I instancji wzniesienie powyższego ogrodzenia wymagało uzyskania pozwolenia na budowę , którym inwestorzy się nie legitymowali. Stanowiska tego nie podzielił Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji zasadnie wskazał, że zgodnie art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie realizacji urządzenia tj. 2003 r.), budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m, wymagała dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno- budowlanej. Okolicznością w sprawie bezsporną pozostaje, że zgłoszenie takie zostało dokonane w dniu 28 lipca 2003r. Następnie właściwy organ decyzją z dnia [...] sierpnia 2003r. zgłosił sprzeciw wobec zamiaru wykonania przedmiotowego ogrodzenia, a Wojewoda Mazowiecki decyzja z [...] listopada 2003r. Nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie( sprzeciw zgłoszony z uchybieniem terminu). Uzasadnione jest twierdzenie organu odwoławczego, że w sprawie niezbędne jest jednak prowadzenie postępowania naprawczego na zasadach określonych w art. 50 – art. 51 Prawa budowlanego ze względu na usytuowanie przedmiotowego ogrodzenia około 74 cm w pasie drogi publicznej ul. G. Ogrodzenie będące przedmiotem niniejszego postępowania posadowione jest niezgodnie z prawem w pasie drogowym drogi publicznej. Stosownie do art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Jak wprost wynika z treści powołanego przepisu, niezależnie od tego, czy ogrodzenie zostanie zakwalifikowane jako obiekt budowlany, czy jako urządzenie związane z tym obiektem, nie może być ono zlokalizowane w pasie drogowym drogi publicznej. Stosownie do art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Z utrwalonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądu wynika, że zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających stosowanie art. 48 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA z dnia 28 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 108/04; z dnia 28 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 791/05; z dnia 7 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1052/05; z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 604/06; z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 119/07 wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazuje się również, że wykonanie robót budowlanych w następstwie skutecznie dokonanego zgłoszenia uniemożliwia stosowanie przepisu art. 49b Prawa budowlanego, jednakowoż nie wyklucza możliwości zastosowania trybu przewidzianego w przepisach art. 50 i 51 tejże ustawy, w szczególności w sytuacji wadliwego niewniesienia przez organ architektoniczno-budowlany sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych naruszającego przepisy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 stycznia 2015 r., II SA/Łd 684/14, LEX nr 1650970). W kwestii możliwości prowadzenia dalszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1294/09, wskazał, "że nie ma żadnych podstaw do tego aby przyjąć, iż nieprawidłowe zgłoszenie i brak sprzeciwu organu, uniemożliwiają organom nadzoru budowlanego podjęcie działań kontrolnych, a w razie stwierdzenia, że wykonano naruszające prawo roboty budowlane, wszczęcie postępowania mającego na celu przywrócenie porządku prawnego. W takim postępowaniu organ nadzoru budowlanego, w zależności od ustalonego stanu faktycznego, może stosować środki określone w art. 51 Prawa budowlanego. Dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu nie zwalnia bowiem organu nadzoru budowlanego od realizacji jego własnych zadań, do których m.in. należy kontrola przestrzegania i stosowania prawa budowlanego. W świetle powyższego o ile nie można mówić w rozpoznawanej sprawie o samowoli budowlanej przewidzianej w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, to jednak zaniechanie wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ na skutek zgłoszenia budowy, z woli ustawodawcy, wyrażonej w art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, powoduje – jak słusznie podnosi organ II Instancji, konieczność zastosowania trybu przewidzianego w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Wbrew więc zarzutom skargi, okoliczność zrealizowania inwestycji w następstwie zgłoszenia, w odniesieniu do którego nie został wniesiony sprzeciw( ponad 20 lat temu) , nie wyłącza zasadności prowadzenia postępowania naprawczego uregulowanego w przepisach art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Dokonanie zgłoszenia ma jedynie ten skutek, że postępowanie naprawcze w odniesieniu do takiego obiektu toczy się w trybie art. 51, a nie art. 48, czy też art. 49b ust. 1 (obecnie 49f ust. 1) Prawa budowlanego, co słusznie podkreślił MWINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że stan zgodności z prawem w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 i 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oznacza zgodność zarówno z przepisami prawa materialnego z zakresu prawa budowlanego jak i zgodność z przepisami ustawy o drogach publicznych. Wskazać także trzeba, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i art. 51 organ nadzoru zobowiązany jest do zbadania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przeciwnym wypadku mogłoby dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co stawiałoby inwestora realizującego samowolę budowlaną w sytuacji korzystniejszej, niż inwestora realizującego zabudowę z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa. Z tych wszystkich względów prawidłowo organ odwoławczy uchylił postanowienie organu I instancji , wskazując na konieczność zastosowania trybu z art. 50- 51 Prawa budowlanego, a nie art. 48 ust 1 tej ustawy. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące daty powstanie ogrodzenia( przeszło 50 lat temu, przy polnej nie utwardzonej drodze), skoro skarżący powołują się na dokonanie zgodnego z prawem zgłoszenia w dniu 28 lipca 2003r., zaś ul. G. została zaliczona do kategorii dróg publicznych Uchwałą Rady Narodowej Miasta W. Nr [...] z dnia [...] maja 1988r. Mając powyższe rozważania na uwadze, Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), uznając skargę za nieuzasadnioną, orzekł o jej oddaleniu. Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., jako że przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.