VII SA/Wa 1460/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2018 r. sprawy ze skargi "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2017 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy" "organ II instancji" lub "[...]WINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 290; dalej: "P.b." lub "ustawa Prawo budowlane"), po rozpoznaniu odwołania [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "odwołująca", "skarżąca" lub "Spółka") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "organ I instancji", "PINB") z [...] marca 2017 r. nr [...] nakazującej Spółce rozbiórkę wolnostojącego nośnika reklamowego o całkowitej wysokości ok. 8,00 m, składającego się z dwóch podświetlanych tablic (obecny nr ident. 095 i 096) o wymiarach ok. 6,00 m x 3,00 m (umieszczonych względem siebie na rzucie w kształcie litery V), usytuowanego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. – utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] stycznia 2017 r. do PINB wpłynęła decyzja Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] stycznia 2016 r. wnosząca sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych, polegających na budowie tablicy reklamowej, na fundamencie, na działce nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W. oraz nakładająca obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Upoważniony przedstawiciel PINB w dniu [...] lutego 2016 r. przeprowadził czynności kontrolne. W toku oględzin ustalono, że na terenie ww. nieruchomości usytuowany jest nośnik reklamowy składający się z dwóch oświetlonych od góry tablic reklamowych o wymiarach ok. 6,0 m x 3,0 m (nr 095 i 096) mocowanych do słupa stalowego zakotwiczonego w fundamencie w gruncie. Całkowita wysokość nośnika wynosi ok. 7,5 m. Według oznaczeń na tablicy właścicielem nośnika jest Spółka. Przy piśmie z [...] marca 2016 r. złożono do akt kopię umowy najmu terenu nr [...] z [...] czerwca 2006 r. zawartą pomiędzy najemcą – Spółką, a wynajmującym – [...] reprezentowanym przez W. P. i S.P.. Organ administracji architektoniczno - budowlanej przy piśmie z [...] marca 2016 r. przesłał akta administracyjne dotyczące przedmiotowej sprawy oraz poinformował, że dla działki nr ew. [...] z obrębu [...] w W. brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dniu [...] kwietnia 2016 r. dokonano ponownych oględzin, podczas których ustalono, że na terenie przedmiotowej działki znajduje się nośnik reklamowy składający się z dwóch podświetlanych tablic reklamowych o wymiarach ok. 6,0 m x 3,0 m każda, mocowanych do słupa stalowego, utwierdzonego w fundamencie betonowym na gruncie. Całkowita wysokość nośnika reklamowego wynosi ok. 8,0 m. Inwestor nie był obecny na oględzinach. Postanowieniem nr [...] z [...] grudnia 2016 r. PINB nałożył na Spółkę obowiązek przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego nośnika reklamowego, składającego się z dwóch podświetlanych tablic (obecny nr ident. 095 i 096) o wymiarach 6,0 m x 3,0 m i wysokości 8,0 m, usytuowanego na działce ewid. nr [...] z obrębu [...]przy ul. [...] w W.; czterech egzemplarzy projektu budowlanego - wraz z opinią techniczną w zakresie zgodności wykonania robót budowlanych z przepisami techniczno - budowlanymi i uzgodnieniami; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia. Z uwagi na niewywiązanie się przez zobowiązaną Spółkę z powyższego obowiązku PINB decyzją nr [...] z [...] marca 2017 r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 P.b., nakazał rozbiórkę wolnostojącego nośnika reklamowego o całkowitej wysokości ok. 8,00 m, składającego się z dwóch podświetlanych tablic (obecny nr ident. 095 i 096) o wymiarach ok. 6,0 m x 3,0 m (umieszczonych względem siebie na rzucie w kształcie litery V), usytuowanego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W.. Organ I instancji ustalił, że sporny nośnik reklamowy usytuowany na działce ewid. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W., to wolnostojące urządzenie reklamowe, stanowiące budowlę, czyli techniczno-użytkową całość, o której mowa w art. 3 pkt 3 P.b. Przedmiotowy nośnik reklamowy posiada solidną konstrukcję stalową i skutecznie opiera się sile wiatru. Nadto posiada na tyle trwałe posadowienie, że stanowi ono przeciwwagę dla czynników zewnętrznych, zapewniając urządzeniu stabilność. Zdaniem organu I instancji, realizacja nośnika, będącego przedmiotem postępowania, nie mieści się w pojęciu "instalowania tablic i urządzeń reklamowych" na które zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 P.b. nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Z kolei wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, w skład którego wchodzą części typowo budowlane, jak np. fundament, konstrukcja nośna, bez względu na to gdzie ten fundament oraz konstrukcja nośna zostały wykonane, przesądza o tym, że wykonywanie tego obiektu, jako całości w tym miejscu jest budową, w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b. Ponadto przedmiotowy nośnik reklamowy musiał być wykonany na miejscu docelowej lokalizacji, po uprzednim przygotowaniu podłoża. Taka kwalifikacja inwestycji pociąga za sobą obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. PINB wyjaśnił, że podjął czynności przewidziane w art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b., mające na celu umożliwienie inwestorowi zalegalizowanie stwierdzonej samowoli budowlanej poprzez nałożenie obowiązku przedłożenia stosownych dokumentów niezbędnych do sprawdzenia spełnienia wymogów określonych w przepisach, w celu doprowadzenia zrealizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Spółka nie przedłożyła żadnych dokumentów wymaganych postanowieniem nr [...] z [...] grudnia 2016r. Powyższe stanowi przesłankę do zastosowania trybu art. 48 P.b. mającego zastosowanie w przypadku budowy obiektów budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Spółka wniosła odwołanie od tej decyzji. Odwołująca się zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 3 pkt 3 P.b. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że budowlami są między innymi wolno stojące nietrwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, podczas gdy pojęcie budowli odnosi się między innymi do wolno stojących trwale związanych z gruntem tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia przez organ I instancji, że nośnik reklamowy usytuowany na działce ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W. zainstalowany na przestawnym bloku betonowym niezwiązany w sposób trwały z gruntem stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b.; 2) art. 3 pkt 1 i pkt 6 P.b. w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 P.b. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że realizacja przedmiotowego nośnika reklamowego została zakwalifikowana jako wykonywanie obiektu budowlanego, podczas gdy nośnik reklamowy podlegał instalacji, co w konsekwencji doprowadziło do niezastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 P.b., zgodnie z którym wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę; 3) art. 48 ust. 1 P.b. poprzez uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy wymagane było uzyskanie przez odwołującą pozwolenia na budowę i tym samym nakazanie rozbiórki przedmiotowego nośnika reklamowego; 4) art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz niewyjaśnienie przez organ I instancji w sposób niebudzący wątpliwości wszystkich okoliczności sprawy, a zwłaszcza okoliczności dotyczących wykonania przedmiotowego nośnika reklamy oraz przygotowania podłoża pod ten nośnik, co doprowadziło do błędnego uznania, że przedmiotowy nośnik reklamowy ze względu na swoje gabaryty i stopień skomplikowania musiał być wykonany na miejscu w docelowej lokalizacji, po uprzednim przygotowaniu podłoża; 5) art. 61 § 4 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez brak poinformowania odwołującej o toczącym się postępowaniu administracyjnym w przedmiotowej sprawie oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy poprzez uniemożliwienie odwołującej czynnego udziału w toczącym się postępowaniu; 6) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, poprzez dokonywanie dowolnej i rozszerzającej wykładni przepisów ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji działanie bez podstawy prawnej i wykraczające poza granice prawa. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenie w całości postępowania administracyjnego prowadzonego przez PINB w przedmiocie całkowitej rozbiórki wolnostojącego nośnika reklamowego będącego przedmiotem postępowania. [...]WINB wskazaną na wstępie decyzją z [...] maja 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] marca 2017 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że ustawa Prawo budowlane rozróżnia dwa rodzaje urządzeń reklamowych: po pierwsze - wolnostojące, trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, których budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (art. 3 pkt 3 P.b.), po drugie - tablice i urządzenia reklamowe instalowane na obiektach budowlanych, czy urządzenia reklamowe nie związane trwale z gruntem, na instalowanie których jest wymagane jedynie zgłoszenie (art. 29 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2). Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do kwalifikacji spornego obiektu budowlanego jako budowli wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę. Sporny nośnik reklamowy to wolnostojące, trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, o którym mowa w art. 3 pkt 3 P.b. W ocenie [...]WINB, ponieważ w toku postępowania administracyjnego nie przedstawiono odpowiednich dokumentów potwierdzających legalność powstałej budowli, to jest ona samowolą budowlaną. Skoro zaś inwestor nie przedstawił dokumentów o których mowa w art. 48 ust. 3 P.b., organ I instancji zasadnie orzekł o rozbiórce nośnika reklamowego zgodnie z art. 48 ust. 4 P.b. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji wskazał m.in., że inwestor był prawidłowo informowany o toczącym się postępowaniu, korespondencja była skutecznie doręczana, a inwestor nie wystąpił o wydłużenie terminu na przedłożenie wymaganych dokumentów. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Spółka, wnosząc o uchylenie w całości wydanych decyzji oraz umorzenie postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie nakazania całkowitej rozbiórki wolnostojącego nośnika reklamowego znajdującego się przy ul. [...] w W.. Autor skargi zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów: 1) art. 3 pkt 1, 3 i 6 P.b. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy i uznanie, że nośnik reklamowy stanowi budowlę a w zakresie montażu nośnika reklamowego będącego przedmiotem niniejszego postępowania wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, i w konsekwencji tego błędne przyjęcie przez organ II instancji, że zamontowanie przedmiotowego nośnika reklamowego należy kwalifikować jako budowę, a nie instalację urządzenia reklamowego niezwiązanego trwale z gruntem; 2) art. 48 ust. 1 P.b. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji jego bezpodstawne zastosowanie poprzez uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy wymagane było uzyskanie przez skarżącą pozwolenia na budowę, podczas gdy wszechstronna ocena stanu niniejszej sprawy powinna prowadzić organ II instancji do przeciwnych wniosków; 3) art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz niewyjaśnienie w sposób niebudzący wątpliwości wszystkich okoliczności sprawy i dokonanie przez organ II instancji dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, wbrew zasadom logiki, co doprowadziło między innymi do stwierdzenia, że przedmiotowa tablica jest trwale związana z gruntem; 4) art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. i 8 k.p.a., poprzez skonstruowanie uzasadnienia decyzji w sposób ogólnikowy, z pominięciem kwestii zasadności nakazanej rozbiórki, przez co nie spełnia ono wymogów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego; 5) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, poprzez dokonanie przez organ II instancji rozszerzającej wykładni przepisów ustawy Prawo budowlane skutkujące uznaniem, że konieczność uzyskania pozwolenia dotyczy także nośników, które nie są trwale związane z gruntem, a w konsekwencji działanie bez podstawy prawnej i wykraczające poza granice prawa. [...]WINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zaskarżona przez skarżącą decyzja [...]WINB nie narusza prawa, co oznacza, że skarga jest nieuzasadniona. Spółka wnosząca skargę kwestionuje uznanie przez organy administracyjne nośnika – tablicy reklamowej za budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, wymagającą uzyskania pozwolenia budowlanego. Uważa bowiem, że jest to urządzenie reklamowe, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 tej ustawy, zwolnione od obowiązku uzyskania takiego pozwolenia. Zdaniem wnoszącej skargę w sprawie niewłaściwie zastosowano art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane uznając tę tablicę jako budowlę, chociaż nie jest urządzeniem trwale związanym z gruntem. Sąd podziela stanowisko organów co do interpretacji przepisów prawnych dotyczących rozpoznawanej sprawy, w szczególności co do tego, że sporny nośnik reklamowy jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane i wymaga pozwolenia budowlanego. Z zestawienia treści art. 3 pkt 3 i art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane wynika niewątpliwie, że ustawodawca traktuje urządzenia reklamowe (tablice reklamowe) z punktu widzenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, w różny sposób, w zależności od tego, czy stanowią budowlę, a więc są wolno stojące i trwale związane z gruntem, czy też nie kwalifikują się jako budowla. Przepisy art. 29 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane określają wyjątki od przewidzianej w prawie budowlanym generalnej zasady i obowiązku uzyskania pozwolenia budowlanego na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego (art. 3 pkt 12 tej ustawy). Wyjątki te nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Zasadą jest więc, że wniesienie budowli, za którą ustawa uznaje m. in. urządzenie reklamowe wolno stojące i trwale związane z gruntem, wymaga pozwolenia budowlanego. Wyjątkiem natomiast zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia budowlanego robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, które nie są wolnostojące i nie są trwale związane z gruntem. Wynika z tego, że kryterium rozróżnienia pomiędzy budową budowli - urządzenia reklamowego a instalowaniem tablicy lub urządzenia reklamowego są cechy tego urządzenia (wolno stające lub niesamodzielne, połączone z inną konstrukcją) i sposób jego posadowienia (trwałe lub nietrwałe związanie z gruntem). Z niekwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że dwie podświetlane tablice reklamowe (obecny nr ident.095 i 096), umieszczone względem siebie na rzucie w kształcie litery V, o wymiarach 6,0 x 3,0 m i wysokości 8 m są umieszczone na nośniku metalowym (słupie) zakotwionym w fundamencie w gruncie na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W.. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sporny nośnik reklamowy to konstrukcja przestrzenna, stanowiąca całość techniczno-użytkową, a parametry techniczne tego obiektu, zwłaszcza wielkość tego urządzenia nie pozwalają na przyjęcie, że sporny nośnik reklamowy stanowi instalację. To że, nośnik jest posadowiony na prefabrykowanym fundamencie i przez to może być przesunięty nie odbiera mu charakteru budowli trwale związanej z gruntem. O trwałym związaniu z gruntem nie decyduje brak technicznych możliwości przesunięcia budowli lecz takie związanie, które nie zakłada i zarazem uniemożliwia zmiany jej usytuowania w trakcie normalnego użytkowania. Pośrednio świadczą o tym rozmiary obiektu, w tym jego masa czy np. sposób zabezpieczenia przed działaniem sił przyrody (względy bezpieczeństwa), (por. wyrok NSA z 28 maja 2013 r., II OSK 271/12 i powołane tam orzecznictwo). Budowa, czyli wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, może polegać także na składaniu, zespalaniu części zespołów w gotowy wyrób, zakładaniu instalacji, czy łączeniu oddzielnych części w jedną całość. O tym zatem czy wykonywanie określonego rodzaju robót jest budową, czy też innego rodzaju robotami budowlanymi nie decyduje technologia tych robót lecz ich rezultat - obiekt budowlany. Przedmiotowy nośnik reklamowy wybudowano bez uzyskania pozwolenia na budowę, a zatem taki stan faktyczny stanowił przesłankę do zastosowania procedury z art. 48 ust. 2 i 3 P.b. - do nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia w określonym terminie, stosownych dokumentów, co uczynił PINB postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. nr [...]. Wobec nieprzedłożenia żadnych wymaganych dokumentów, organ I instancji obowiązany do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 48 ust. 4 P.b., prawidłowo nakazał dokonanie rozbiórki spornego nośnika reklamowego. W ocenie Sądu w zaskarżonej decyzji dokonano prawidłowej kwalifikacji przedmiotowego nośnika reklamowego na gruncie przepisów ustawy Prawo budowlane, poddano wszechstronnej analizie zgromadzony materiał dowodowy oraz wydano rozstrzygnięcie w oparciu o właściwe przepisy prawa materialnego. W uzasadnieniu decyzji wyczerpująco zostały wyjaśnione przesłanki, które legły u podstaw utrzymania w mocy orzeczonego przez organ I instancji nakazu rozbiórki. Reasumując, należy stwierdzić, że organy prowadzące postępowanie, nie dopuściły się naruszenia przepisów procesowych mający istotny wpływ na wynik sprawy, ani naruszenia przepisów prawa materialnego. Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję w zakresie wykraczającym poza granice wyznaczone zarzutami skargi (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), stwierdził, że nie ma podstaw do jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany uwzględnić w tym postępowaniu. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.