VII SA/Wa 1461/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2013 r. sprawy ze skargi A. P. i B. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej skargę oddala Prezydent W. decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2013r. na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98 poz. 1071 ze zm. ) umorzył wszczęte wnioskiem A. P. i B. P. postępowanie dotyczące zmiany w trybie art. 155 kpa. decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 1988r. zatwierdzającej plan realizacyjny i zezwalającej na budowę budynku mieszkalnego na terenie ul. G. w W. w części dotyczącej czasu użytkowania w/w budynku. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że w dniu [...] stycznia 2013r. A. P. i B. P. wystąpili o zmianę w trybie art. 155 kpa. decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 1988r. zatwierdzającej plan realizacyjny i zezwalającej na budowę budynku warsztatowego na terenie przy ul. G. w W. (dz. Nr Ew. [...] z obrębu [...]) w części dotyczącej określenia czasu użytkowania w/w budynku. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego stwierdzono na podstawie posiadanych akt administracyjnych nieruchomości, że roboty budowlane prowadzone na podstawie w/w decyzji zostały zakończone a inwestorzy wnioskiem z dnia [...] września 1991r. wystąpili do Wydziału Architektury dla Dzielnicy P. o przyjęcie do użytkowania nowo wybudowanego obiektu tzn. budynku warsztatowego w zakresie naprawy i regulacji gaźników. W dniu [...] września 1991r. Wydział Architektury wydał tzw. "potwierdzenie przyjęcia zgłoszenia użytkowania obiektu budowlanego" (czasowe do końca 2000r.) dottczące przedmiotowego budynku (w ówczesnym stanie prawnym nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na użytkowanie a jedynie zgłoszenie zakończenia robót) organ wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sadowo-administracyjnym ( np. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 17 stycznia 2007r. sygn. akt II SA/BD 1003/06) decyzja o pozwoleniu na budowę traci swój byt prawny po wydaniu pozwolenia na użytkowanie i po tym fakcie nie może zostać uchylona lub zmieniona. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołań A. P. i B. P. uchylił decyzję Prezydenta W. nr [...] i odmówił zmiany decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego W. P. nr [...] z dnia [...] grudnia 1988r. W uzasadnieniu organ wskazał, że z wykładni gramatycznej przepisu art. 155 kpa. wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: - strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, - przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, - za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Taka konstrukcja przepisu art. 155 kpa. powoduje, że nie można go traktować jako dodatkowego środka służącego do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007r. sygn. akt. OSK 586/06). Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 kpa. związana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu faktycznego i prawnego oraz z udziałem tych samych stron. Jego celem jest wyłącznie ustalenie, czy zachodzą ww. przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej określone w art. 155 kpa. Organ zaznaczył, że w świetle powołanej regulacji, jednym z warunków zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 155 kpa. jest brak przepisu szczególnego, który by się temu sprzeciwiał. Przepisem o takim właśnie charakterze jest art. 36 a ustawy Prawo budowlane który sprzeciwia się uchyleniu lub zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie art. 155 kpa. Zgodnie z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Na marginesie organ wskazał, iż zmiana pozwolenia na budowę w trybie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego jest możliwa jedynie w toku procesu inwestycyjnego a nie po jego zakończeniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. P. i B. P. wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej. Skarżący zarzucili naruszenie art.7, 77 kpa. i 40 § 2 kpa., a także art. 155 kpa. w związku z art. 36a Prawa budowlanego. Skarżący wskazali, że zaskarżona decyzja nie została doręczona ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi. Merytorycznie skarżący podnosili, że wskazanie w decyzji o pozwoleniu na budowę określenia czasu użytkowania obiektu nie może być traktowane w żadnym wypadku jako warunek pozwolenia na budowę, bowiem nie dotyczy on procesu inwestycyjnego a wyłącznie losu budynku po zakończeniu budowy i przystąpieniu do jego użytkowania. Dlatego też ewentualna zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie nie dotyczącym istotnego odstąpienia zatwierdzonego projektu czy innych warunków pozwolenia na budowę winna być dokonana właśnie w trybie art. 155 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 ze zm.) Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga została oddalona, ponieważ zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Zgodnie z wyrażoną w art. 15 kpa. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ odwoławczy nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji lecz powinien ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę "niejako" od nowa, bowiem nie jest on związany poczynionymi przez organ pierwszej instancji ustaleniami. Wynika to z art. 138 kpa., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte na skutek wniosku z dnia [...] stycznia 2013r. złożonego przez A. P. i B. P. o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę w części dotyczącej czasu użytkowania obiektu w trybie art. 155 kpa. Zastosowanie w tej sytuacji przez organ I instancji art. 105 kpa. i umorzenie tego postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość nie znajdowało uzasadnienia w okolicznościach sprawy. Z uwagi na treść wniosku istniały bowiem przesłanki do merytorycznego orzeczenia co do istoty sprawy. W ocenie organu pierwszej instancji bezprzedmiotowość postępowania wynikała z faktu "skonsumowania" decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wobec jednak żądania wniosku i pozostawania decyzji o pozwoleniu na budowę w obrocie prawnym postępowanie nie było bezprzedmiotowe, zaś wniosek wymagał rozpatrzenia co do istoty. Prawidłowo więc organ odwoławczy okoliczności faktyczne i prawne sprawy odniósł do żądań zawartych we wniosku o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 155 kpa. Analizując przesłanki zastosowania tego przepisu organ trafnie podniósł, że jego zastosowanie może mieć miejsce, gdy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu decyzji. Jednocześnie organ odwoławczy słusznie zauważył, że zmiana pozwolenia na budowę w razie istotnego odstąpienia od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest możliwe na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego jedynie do czasu zakończenia procesu inwestycyjnego. Zarówno decyzja nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku warsztatowego w zakresie naprawy i regulacji gaźników, jak i wydane przez Wydział Architektury w dniu [...] września 1991r. tzw. potwierdzenie przyjęcia zgłoszenia użyłkowania obiektu budowlanego były czasowe do 2000r., po upływie którego budynek ten podlegał rozbiórce na każde żądanie władzy budowlanej. Skarżący wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1988r. podnosząc "nieważność z mocy prawa wskazanego ograniczenia dotyczącego czasowości obowiązywania decyzji". Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2009r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Urbanistyki, architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego W. P. z dnia [...] grudnia 1988r. nr [...] zatwierdzającej plan realizacyjny inwestycji i zezwalającej A. P. i B. P. na budowę budynku warsztatowego w zakresie napraw i regulacji gaźników. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że decyzją o pozwoleniu na budowę została poprzedzona decyzją lokalizacyjną która została wydana na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 12 lipca 1984r. o planowaniu przestrzennym w oparciu o ustalenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego W. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Narodowej [...] z dnia [...] grudnia 1982r.. Decyzja lokalizacyjna o ustaleniu lokalizacji inwestycji budowlanej określała czas użytkowania przedmiotowego warsztatu napraw. Stąd wydana na jej podstawie decyzja o pozwoleniu na budowę jak również potwierdzenie przyjęcia zgłoszenia użytkowania wskazywały czas użytkowania obiektu do końca 2000r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 maja 2010r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 484/10 oddalił skargę na w/w. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru budowlanego z dnia [...] grudnia 2009r. Odnosząc się do podnoszonego przez skarżących zarzutu doręczenia decyzji organu I instancji stronie zamiast ustanowionemu pełnomocnikowi stwierdzić należy, że organ naruszył przepis art. 40 § 2 kpa. jednakże naruszenie to nie może stanowić podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270). Podstawę tę stanowić może jedynie naruszenie przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wynik sprawy zależał natomiast od oceny czy zaistniały w sprawie przesłanki do zastosowania art. 155 kpa do zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę w części dotyczącej zmiany terminu użytkowania obiektu budowlanego. Sądowa kontrola wykazała, że dokonana przez organ ocena braku przesłanek do zastosowania art. 155 kpa. prawa nie narusza i z tego względu skarga na podstawie art. 152 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi została oddalona.