VII SA/Wa 1462/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi W. Spółdzielni Mieszkaniowej "Ż. C." w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie zobowiązania do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu skargę oddala Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2004 r. Nr 162, poz. 1568, ze zm. – dalej jako "ustawa") oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 – dalej: kpa), po rozpatrzeniu odwołania W. Spółdzielni Mieszkaniowej "Ż." z dnia [...] sierpnia 2012 r., od decyzji Prezydenta [...] – S. Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], zobowiązującej W. Spółdzielnię Mieszkaniową "Ż.", do doprowadzenia zabytku — strefy ochrony konserwatorskiej "Ż." do jak najlepszego stanu poprzez zrekonstruowanie trójkątnych elementów dekoracyjnych wykańczających daszki nad wejściami do klatek schodowych o nr VII do XVI w budynku B przy ul. S. [...] w W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że S. Konserwator Zabytków decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...], zobowiązał W. Spółdzielnię Mieszkaniową "Ż.", do doprowadzenia zabytku - strefy ochrony konserwatorskiej "Ż." do jak najlepszego stanu poprzez zrekonstruowanie trójkątnych elementem dekoracyjnych wykańczających daszki nad wejściami do klatek schodowych o nr VII do XVI w budynku B przy ul. S. [...] w W. Po rozpoznaniu odwołania od ww. decyzji, wniesionego przez W. Spółdzielnię Mieszkaniową "Ż." Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że sporny budynek położony przy ul. S. [...] w W. zlokalizowany jest w strefie ochrony konserwatorskiej "Ż.", wpisanej do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] września 1980 r. pod Nr [...]. Organ odwoławczy powołał treść art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wskazując, że -wbrew stanowisku skarżącej Spółdzielni - może być również stosowany w stosunku do budynku położonego na terenie wpisanym obszarowo tj. wpisem urbanistycznym. W świetle art. 3 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków, zabytkiem nieruchomym może być zespól nieruchomości. Organ II instancji stwierdził, że w świetle art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 3 pkt 13 ww. ustawy, zabytkiem nieruchomym może być zespół budowlany, który tworzy powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcje, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. W przypadku wpisania do rejestru zabytków zespołu budowlanego jego elementami są budynki tworzące ten zespół. W ocenie organu odwoławczego fakt, że każdy z budynków wchodzących w skład zespołu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków może być wpisany także odrębnie do rejestru zabytków, nie oznacza, że niewpisanie do rejestru zabytków takiego budynku powoduje, iż budynek ten nie jest objęty ochroną wynikającą z wpisu do rejestru zabytków zespołu budowlanego. W ocenie organu odwoławczego jedynie zakres i formy ochrony budynku wchodzącego w skład zespołu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków są inne niż w przypadku, gdy do rejestru zabytków zostanie wpisany dodatkowo także ten budynek jako zabytek nieruchomy. W przypadku wpisania do rejestru zabytków zespołu budowlanego przedmiotem ochrony jest ten zespół, który tworzą wchodzące w jego skład budynki, ze względu na wyróżniające cechy zespołu m.in. ze względu na wyróżniające cechy zespołu formę architektoniczną i styl, w których mieści się też wygląd elewacji, natomiast w razie wpisania do rejestru zabytków dodatkowo budynku przedmiotem ochrony dodatkowej jest sam budynek ze względu na cechy zabytkowe tego budynku. Dlatego wpisanie do rejestru zabytków zespołu budowlanego, w którego skład wchodzi budynek przy ul. S. [...] w W., oznacza, że również ten budynek jest objęty ochroną wynikającą z wpisu do rejestru zabytków w zakresie ochrony zespołu budowlanego. W konsekwencji jako nietrafne uznał organ stanowisko Spółdzielni, że sporna nieruchomość nie była objęta taką ochroną jak zabytek wpisany do rejestru zabytków, ponieważ nie została dodatkowo wpisana do rejestru zabytków jako odrębny zabytek nieruchomy. Nieruchomość będąca budynkiem może być bowiem objęta różnymi formami ochrony, które determinują zakres ochrony tego budynku. Zabytkowy zespól budowlany lub budynek położony na terenie wpisanego do rejestru zabytków układu urbanistycznego może być objęty różnymi zakresami ochrony konserwatorskiej zależnymi od form ochrony jakimi są objęte. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zauważył, że w niniejszej sprawie S. Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] maja 2011 nr [...] pozwolił W. Spółdzielni Mieszkaniową "Ż." na przeprowadzenie prac remontowych elewacji budynku wielorodzinnego przy ul. S. [...] na podstawie dołączonej do wniosku dokumentacji zatytułowanej: "Projekt remontu elewacji w wielorodzinnym budynku mieszkalnym W., ul. S. [...]" z kwietnia 2011 r. Projekt ten nie przewidywał jednak rozbiórki daszków, a jedynie wymianę obróbek blacharskich, ze względu na ich zły stan techniczny. Organ odwoławczy uznał, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy wskazuje, iż inwestor – W. Spółdzielnia Mieszkaniowa "Ż.", wykonał nowe daszki, nadając im inny kształt i rozmiar. Tymczasem protokół sporządzony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z w dniu 10 lutego 2012 r. oraz pismo tego organu z dnia 13 lutego 2012 r., potwierdzają, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie przewidywała rozbiórki wspomnianych wyżej daszków ale ich remont. W rezultacie organ uznał, że istnieją podstawy do zastosowania art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, gdyż w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do roboty budowlane polegające na rozbiórce ww. daszków i wybudowano w ich miejsce nowe daszki o innych wymiarach i kształcie. Organ stwierdził, że zakończone trójkątnym elementem dekoracyjnym daszki nad wejściami do klatek schodowych stanowiły integralny element koncepcji architektonicznej i miały istotny wpływ na kompozycję elewacji podwórzowej budynku. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał również, że w związku z faktem, iż daszki zostały rozebrane w trakcie remontu przywrócenie ich do stanu poprzedniego nie jest możliwe, właściwe jest wydanie decyzji zobowiązującej do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu. Skargę na ww. decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...] złożyła W. Spółdzielnia Mieszkaniowa Ż." w W. (dalej: Skarżąca lub Spółdzielnia), zarzucając tej decyzji: 1) naruszenie prawa materialnego, to jest: a) art. 36 ust. 1 pkt. 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez przyjęcie, że elementy wystroju budynku położonego na terenie układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków również podlegają ochronie na podstawie tegoż "wpisu urbanistycznego"; b) art. 3 pkt. 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art.6 ust. 1 pkt. 1 lit. b ww. ustawy, przez przyjęcie, iż historyczny układ urbanistyczny jest tożsamy z historycznym zespołem budowlanym; 2) naruszenie przepisów procesowych, w postaci art.15 kpa w związku 138 § 1 pkt. 1 i pkt. 2 kpa oraz art. 6 - art. 8 i art. 10 - art. 11 kpa przez brak merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy i przyjęcie jako podstawy rozstrzygnięcia wyłącznie ustaleń organu I instancji. W uzasadnieniu skargi Spółdzielnia wskazała, iż poza sporem jest, że budynek przy ulicy S. [...] w W., pozostający w zasobach Warszawskiej Spółdzielni Mieszkaniowej "Ż." , znajduje się na terenie strefy ochrony konserwatorskiej "Ż." w zakresie układu ulic i zabudowy wpisanej do rejestru zabytków pod numerem [...] mocą decyzji z dnia [...] września 1980 roku. Ponadto budynek ten, wzniesiony w latach trzydziestych ubiegłego wieku, nie jest wpisany do rejestru zabytków na podstawie art. 9 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zdaniem skarżącej zasadnicze znaczenie ma w tej sprawie ustalenie, czy budynek położony na terenie układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków jest również zabytkiem. Skarżąca nie podzieliła poglądu, iż budynek położony na terenie układu urbanistycznego jest również zabytkiem i wszelkie przy nim prace powodujące zmianę jego wyglądu wymagają pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Wskazała, że ochronie i opiece podlega w tej sprawie układ urbanistyczny pod nazwą "Ż.", zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt. b ustawy o ochronie i opiece nad zabytkami. Podkreśliła, że układ urbanistyczny nie jest tożsamy z zespołem budowlanym, o jakim również mowa w tym przepisie. Wynika to wprost z ustawowego słownika zawartego w art. 3 ww. ustawy, gdzie pojęcia układu urbanistycznego i ruralistycznego definiuje się odrębnie od zespołu budowlanego. W konsekwencji w sprawie tej stosować należy definicję historycznego układu urbanistycznego z art. 3 pkt. 12 omawianej ustawy, a nie — jak czyni to organ II instancji — definicję historycznego zespołu budowlanego wskazanego w art.3 pkt. 13 ustawy. Zgodnie zaś z ustawową definicją, historycznym układem urbanistycznym jest przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic i sieci dróg. Zdaniem Spółdzielni z powyższego wynika, iż "wpisem urbanistycznym'' objęta jest ochrona przestrzennego założenia w układzie podziałów własnościowych i funkcjonalnych łącznie z ulicami i sieciami dróg. Zaś ochronie na podstawie takiego wpisu nie podlegają zespoły budowlane i pojedyncze budynki, co nie wyłącza oczywiście możliwości rozciągnięcia ochrony konserwatorskiej na powyższe elementy, ale na podstawie odrębnych wpisów dokonanych zgodnie z art. 9 ust.3 w związku z 6 ust. 1 pkt. 1 lit. b i lit. c ww. ustawy. W rezultacie art.45 ust. 1 pkt.2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie może być stosowany w tej sprawie, bowiem nastąpiły działania naruszające art.36 ust. 1 pkt. 11 powołanej ustawy. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. (dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu stawiane zarzuty nie podważyły prawidłowych ustaleń i dokonanej oceny prawnej zaskarżonej decyzji. Wskazać należy, że budynek przy ulicy S. [...] w W., pozostający w zasobach W. Spółdzielni Mieszkaniowej "Ż." , znajduje się na terenie strefy ochrony konserwatorskiej "Ż." w zakresie układu ulic i zabudowy wpisanej do rejestru zabytków pod numerem [...] mocą decyzji z dnia [...] września 1980 roku, w okresie obowiązywania ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. Nr 10, poz. 48). Z samej nazwy strefy ochrony konserwatorskiej "Ż." wynika, że dotyczy ona "układu ulic zabudowy", jednak z uzasadnienia decyzji, jako powody jej utworzenia podano "wartości zabytkowe i historyczne; poszczególne kolonie i osiedla Ż. stanowiące jednolite, zamknięte całości dają obraz osiągnięć polskiej architektury awangardowej lat międzywojennych XX w." Tak określony cel ochrony, to jest zachowanie osiągnięć architektonicznych nakazuje przyjąć, że strefa ochrony konserwatorskiej "Ż.", w świetle przepisów ustawy o ochronie zabytków, obejmuje dwie formy ochrony, zarówno historyczny układ urbanistyczny, jak i historyczny zespół budowlany. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Przez zabytek wpisany do rejestru należy przy tym rozumieć także figurujący w rejestrze układ urbanistyczny, park czy zespół budowlany. Tym samym wymóg uzyskania zezwolenia konserwatora zabytków będzie odnosił się także do prowadzenia robót budowlanych przy obiekcie, który nie posiada co prawda samoistnej wartości zabytkowej, ale znajduje się na obszarze figurującym w rejestrze zabytków jako całość. Nie jest trafne stanowisko Spółdzielni, że wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego nie powoduje objęcia ochroną elementów tworzących ten układ, a także, że do objęcia ochroną poszczególnych elementów konieczne jest ich indywidualne wpisanie do rejestru zabytków. Stosownie do regulacji art. 3 pkt 1 przez zabytek rozumie się nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową; w myśl pkt 2 zabytkiem nieruchomym może być zespół nieruchomości. W myśl zaś w art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 3 pkt 12 omawianej ustawy zabytkiem nieruchomym może być układ urbanistyczny jako przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego jest wpisem obszarowym, a nie indywidualnym, co nie oznacza, że obiekty znajdujące się na takim obszarze nie podlegają ochronie zabytków. Wprost przeciwnie, wpis obszarowy oznacza, że ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty. Inny natomiast jest tylko zakres ochrony takich obiektów, niż obiektów wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków. W przypadku wpisu obszarowego ochronie podlegają zewnętrzne cechy obiektów (tworzące substancję zabytkową). W przypadku wpisu indywidualnego ochrona jest szersza, gdyż obejmuje również wnętrze obiektu, co oznacza, że zezwoleń konserwatora zabytków wymagają również prace budowlane prowadzone wewnątrz budynku wpisanego indywidualnie do rejestru zabytków (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2012 r. sygn. II OSK 427/12). Wobec powyższego należy stwierdzić, że wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego, w których skład wchodził budynek przy ulicy S. [...] w W. oznaczało, że również ten budynek jest objęty ochroną wynikającą z wpisu do rejestru zabytków w zakresie ochrony układu urbanistycznego. Z niewadliwych ustaleń organu wynika, że Spółdzielnia przy budynku położonym na ulicy S. [...] w W. dokonała robót budowlanych, które wpłynęły na naruszenie substancji budynku lub zmianę wyglądu. Prace te polegały na rozbiórce daszków i wybudowaniu w ich miejsce nowych daszków o innych wymiarach i kształcie. Tymczasem, bez wątpienia zakończone trójkątnym elementem dekoracyjnym daszki nad wejściami do klatek schodowych stanowiły integralny element koncepcji architektonicznej i miały istotny wpływ na kompozycję elewacji podwórzowej budynku. Roboty te w sposób niewątpliwy wykroczyły poza zakres prac remontowych elewacji budynku wielorodzinnego przy ul. S. [...] objęty zezwoleniem S. Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2011 nr [...], albowiem projekt zatwierdzony przedmiotową decyzją nie przewidywał rozbiórki daszków, a jedynie wymianę obróbek blacharskich, ze względu na ich zły stan techniczny. Ustaleń tych nie podważa również w żadnym stopniu skarżąca. Skoro zatem skarżąca wykonała roboty budowlane w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu, organ zasadnie wydał decyzję nakazującą skarżącej doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu, na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Podkreślenia wymaga, że art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy zobowiązuje organ do wydania określonej decyzji po spełnieniu określonych przesłanek, a ustawodawca nie pozostawił w tym zakresie organowi żadnej możliwości odstąpienia od wydania decyzji nakazowej, której celem jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji doszedł do przekonania, że organy prawidłowo zastosowały się do reguł dowodowych wyrażonych w art. 7 i 77 § 1 kpa i przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w stopniu wystarczającym do wydania decyzji w oparciu o podstawę materialnoprawną z art. 45 ust. 1 ustawy. Wbrew zarzutom skargi Sąd nie dostrzegł również naruszenia art.15 kpa w związku 138 § 1 pkt. 1 i pkt. 2 kpa oraz innych przepisów postępowania w stopniu mogącym wpłynąć na uznanie zaskarżonej decyzji za wadliwą w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.