VII SA/Wa 1463/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.), Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2006 r. sprawy ze skargi G. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę skargę oddala. Decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. Nr [...] Prezydent Miasta N. działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zatwierdził projekt budowlany i udzielił Przedsiębiorstwu Produkcyjno – Usługowo – Handlowemu "P." pozwolenia na budowę obiektu handlowo – usługowego firmy P. u zbiegu ulic T. i F. w N., na działkach nr [...]w obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną, komunalną oraz innymi urządzeniami budowlanymi służącymi do prawidłowego funkcjonowania obiektu jako całości. Odwołanie od w/w decyzji złożyła G. O.. Decyzją z dnia [....] stycznia 2005 r. znak: [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił decyzję Prezydenta Miasta N. z dnia [...] grudnia 2002 r. w całości i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Wojewody [...] złożyło Przedsiębiorstwo Produkcyjno – Usługowo – Handlowe "P ". Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 kpa stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. Argumentując swe rozstrzygnięcie wskazał, iż organ odwoławczy tak samo jak organ I instancji orzeka w sposób merytoryczny. Jego kompetencje orzecznicze nie sprowadzają się jedynie do badania zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji lecz organ ten obowiązany jest ponownie sprawę rozstrzygnąć, na podstawie stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie orzekania przez ten organ. Ponadto wskazał, że w niniejszej sprawie, przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym było zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę obiektu handlowo – usługowego wraz z infrastrukturą, w związku ze złożonym w dniu 2 grudnia 2002 r. przez inwestora – PPHU "P." - wnioskiem o pozwolenie na budowę. Wniosek ten wpłynął do Urzędu Miasta w N., w terminie ważności decyzji Prezydenta Miasta N. . z dnia [...] listopada 2002 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ działający w trybie nadzoru zauważył, iż inwestor poprzez złożenie w/w wniosku zażądał rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. W takim przypadku nie było więc podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji z jednoczesnym umorzeniem postępowania, dlatego też decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. należało uznać za wydaną z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Podkreślił, iż brak przesłanek uzasadniających wydanie decyzji pozytywnej tj. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę nie dawał organowi architektoniczno - budowlanemu podstaw do umorzenia postępowania. W takim przypadku organ ten obowiązany był wydać decyzję odmowną. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła G. O.. Decyzją z dnia [...] września 2005 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 127§ 3 kpa, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2005 r., stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy powtórzył argumentację organu I instancji orzekającego w trybie nadzoru. W szczególności wskazał, iż decyzja Prezydenta Miasta N. z dnia [...] listopada 2002 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została skonsumowana – w okresie jej ważności został bowiem złożony wniosek o pozwolenie na budowę. W takiej sytuacji za pozbawione podstaw prawnych należy uznać stanowisko organu wojewódzkiego, że utrata ważności decyzji Prezydenta Miasta N. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu miała istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy, gdyż warunkiem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jest istnienie ważnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Podkreślił ponadto, że formalne wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w trakcie rozpatrywania wniosku o pozwolenie na budowę przez organ I instancji jak i przez organ II instancji, nie stanowi przesłanki skutkującej odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W tych okolicznościach nie było także podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji orzekającego w trybie zwykłym i umorzenia postępowania. Kontrolowana w trybie stwierdzenia nieważności decyzja organu wojewódzkiego, w sposób rażący narusza więc art. 138 § 1 pkt 2 kpa, co wypełnia przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wymienioną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G. O . Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, 8, 10, 11, 73 i 77 kpa oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a także naruszenie art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 33 ust. 2 w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi stwierdziła, iż zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazała także, że art. 35 powołanej ustawy stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza między innymi zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z: wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Podniosła, że stwierdzenie zgodności przedstawionego projektu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest podstawową przesłanką do wydania pozytywnej decyzji dla inwestora. Zgodność ta musi istnieć zarówno w czasie rozpoznawania sprawy przez organ I instancji i II instancji. Organ odwoławczy rozpatruje sprawę merytorycznie w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie rozpatrywania odwołania, nie może więc pominąć faktu utraty ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania ternu. Jej zdaniem upływ terminu określonego w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ma dla przedmiotowej sprawy znaczenie merytoryczne i rozstrzygające a nie czysto formalne. W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoją argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. W niniejszej sprawie, przedmiotem wyżej określonej kontroli sprawowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] czerwca 2005 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2005 r., którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta N.z dnia [...] grudnia 2002 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę obiektu handlowo – usługowego firmy P. u zbiegu ulic T. i F. w N. wraz z infrastrukturą techniczną, komunalną oraz innymi urządzeniami budowlanymi służącymi do prawidłowego funkcjonowania obiektu jako całości i umorzono postępowanie przed organem I instancji. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r. oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] czerwca 2005 r. są zasadne i wydane zostały zgodnie z prawem. Zauważyć trzeba, iż tryb stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 kpa. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 kpa zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym nadzwyczajnym trybie, posiada uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 kpa. Jedną z przesłanek zastosowania tego trybu jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt. 2 kpa), które określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Zgodzić należy się z oceną organów obu instancji orzekających w trybie nadzoru, iż Wojewoda [...] uchylając decyzją z dnia [...]stycznia 2005 r., decyzję Prezydenta Miasta N. z dnia [...] grudnia 2002 r. i umarzając postępowanie przed organem I instancji, rażąco naruszył art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Podkreślić należy, iż organ odwoławczy tak samo jak organ I instancji orzeka w danej sprawie w sposób merytoryczny. Jego kompetencje orzecznicze nie ograniczają się jednak do badania zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, lecz organ ten obowiązany jest ponownie sprawę rozstrzygnąć, na podstawie stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie orzekania – wydawania rozstrzygnięcia - przez ten organ. Zauważyć trzeba również, że art. 138 § 1 pkt 2 kpa wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy co do istoty sprawy, pozwalając temu organowi na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu I instancji. Jednakże organ odwoławczy nie ma swobody w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania odwoławczego, ponieważ został ograniczony kryterium umorzenia postępowania określonym w art. 105 kpa, jakim jest bezprzedmiotowość postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkujący nie możnością rozstrzygnąć sprawy co do jej istoty. Określana jest ona również jako brak przedmiotu postępowania, tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach i obowiązkach indywidualnego podmiotu. Podkreślić trzeba także, że organ odwoławczy, który uchyla decyzję organu I instancji, nie będzie miał uzasadnienia do jednoczesnego umorzenia postępowania przed tą instancją, jeżeli strona odwołująca się żąda rozpatrzenia sprawy co do istoty. Takie żądanie świadczy bowiem o tym, że postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe (zob. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2002 r., II SA/Gd 12/66, LEX nr 76113). W niniejszej sprawie, przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym było zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę obiektu handlowo – usługowego w związku ze złożonym w dniu 2 grudnia 2002 r. wnioskiem o pozwolenie na budowę. Stwierdzić trzeba, że inwestor poprzez złożenie w/w wniosku zażądał od organu zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a więc rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. W tych okolicznościach organ odwoławczy nie miał więc żadnych podstaw aby uznać, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe tzn. że brak jest któregokolwiek z elementów stosunku materialmnoprawnego, który to brak uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. W przedmiotowej sprawie będąc związany żądaniem inwestora organ architektoniczno – budowlany w przypadku zaistnienia przesłanek pozytywnych winien był więc zatwierdzić projekt budowlany i udzielić pozwolenia na budowę lub w przypadku zaistnienia przesłanek negatywnych winien był odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Nie mógł on natomiast w żadnym wypadku uchylić decyzji organu I instancji i umorzyć postępowania pierwszoinstancyjnego jako bezprzedmiotowego. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Bezspornym w niniejszej sprawie jest to, że na rzecz inwestora Przedsiębiorstwa Produkcyjno – Usługowo – Handlowego "P." - wydana została w dniu[....] listopada 2002 r. przez Prezydenta Miasta N. decyzja Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej budowę obiektu handlowo – usługowego dla firmy "P." u zbiegu ulic T. i F. w N. . Bezspornym jest również to, że wniosek o pozwolenie na budowę w/w obiektu został złożony przez inwestora w Urzędzie Miasta w N. w dniu [...] grudnia 2002 r., a więc w dacie ważności w/w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zaistniała tym samym pozytywna przesłanka do udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę. Mając powyższe na uwadze tylko na marginesie wskazać należy, iż nawet gdyby przyjąć za słuszną argumentację organu wojewódzkiego i uznać, że decyzja Prezydenta Miasta N. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] listopada 2002 r. nie była ważna w dacie składania przez inwestora wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, to organ odwoławczy i tak nie miałby podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania przed organem I instancji. W takiej sytuacji byłby on natomiast zobowiązany wydać decyzję odmawiająca zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a więc orzec merytorycznie. Uzasadniając swą skargę, G. O. słusznie co prawda wskazała, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę merytorycznie i orzeka w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydawania przez ten organ rozstrzygnięcia, to jednak nie można podzielić jej zdania, że organ ten działając w takich granicach winien wziąć pod uwagę utratę ważności decyzji Prezydenta Miasta N. z dnia [...] listopada 2002 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przedmiotowej sprawie bowiem, upływ terminu określonego w tej decyzji nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia jakie powinien wydać organ architektoniczno - budowlany. Organ odwoławczy, na skutek złożenia przez skarżącą odwołania od decyzji Prezydenta Miasta N.z dnia [...] grudnia 2002 r. rozpatrywał ponownie wniosek inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, badał więc tylko to, czy inwestor złożył wniosek w tej sprawie – stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane – w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tylko bowiem ważność decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w momencie składania przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę rodziła skutek prawny w postaci możliwości wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Formalne wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w trakcie rozpatrywania wniosku o pozwolenie na budowę przez organ I instancji jak i przez organ II instancji, nie stanowi zaś przesłanki skutkującej odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a tym bardziej przesłanki skutkującej uchyleniem decyzji organu I instancji i umorzeniem postępowania pierwszoinstancyjnego. Podnieść należy, iż wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu musi spełniać przedstawiony przez inwestora projekt budowlany (art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Również organ architektoniczno – budowlany ma obowiązek sprawdzić zgodność projektu budowlanego z wydaną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Porównanie przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 w/w ustawy wskazuje, iż ważność decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu niezbędna jest jedynie przy składaniu przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę. Natomiast wymagania zawarte w tej decyzji wiążą organ architektoniczno – budowlany prowadzący postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, bez względu na to, czy w trakcie tego postępowania upłynął termin ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czy też nie. Ustawodawcy chodziło bowiem o to, by opieszałość organu rozpatrującego wniosek o pozwolenie na budowę nie powodowała pogorszenia się sytuacji prawnej inwestora, gdy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu utraciła swą ważność w trakcie prowadzenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Mając powyższe na względzie należy więc podzielić zdanie organów obu instancji orzekających w trybie nadzoru i uznać, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...]stycznia 2005 r., dotknięta jest wadą kwalifikowaną z art. 156 pkt 2 kpa - została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 138 § 1 pkt 2 kpa - wobec czego zachodziła konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.