VII SA/Wa 1463/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska ( spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2011 r. sprawy ze skargi I.J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r., II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej I.J. kwotę 200 zł. ( dwieście złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r., Nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] z dnia [...] listopada 2008 r., Nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, iż na wniosek A.P. i B.P. wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r, Nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] z dnia [...] listopada 2008 r, Nr [...], nakładającej na podstawie art. 51 ust 1 pkt 3 w związku z art. 36 a ustawy Prawo budowlane na inwestora I.J. obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Z akt sprawy wynika, że inwestor w trakcie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej w sposób istotny odstąpił od warunków decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2005 r, nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Istotne odstępstwo polegało na wykonaniu zamiast ziemnego tarasu od strony południowej budynku tarasu wybetonowanego i wyniesionego ponad powierzchnię gruntu na wysokość ok. 1 m oraz zrealizowanego w innym miejscu poprzez przesunięcie do granicy z działką sąsiednią nr [...]. W związku ze stwierdzeniem istotnego odstępstwa, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. [...] postanowieniem z dnia [...].10.2008 r, Nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, a następnie decyzją z dnia [...].11.2008 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 51 ust 1 pkt 3 w związku z art. 36 a ustawy Prawo budowlane nałożył na inwestora I.J. celem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem – obowiązek sporządzenia i przedłożenia w zakreślonym terminie projektu budowlanego zamiennego. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] z dnia [...].11.2008 r., Nr [...] został utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., Nr [...]. Kontrolując w postępowaniu nadzorczym obie wskazane wyżej decyzje, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż obarczone są kwalifikowaną wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa gdyż zapadły z rażącym naruszeniem art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W ocenie organu nadzorczego przepis art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego odnosi się jedynie do sytuacji gdy w trakcie wykonywania robót budowlanych dopuszczono się istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego bądź innych warunków pozwolenia na budowę, nie zaś sytuacji w której odstąpiono od obowiązujących warunków technicznych jakim budowa musi odpowiadać. Tylko bowiem odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego bądź innych warunków pozwolenia na budowę może zostać niejako usankcjonowane poprzez opracowanie projektu zamiennego i to jedynie wówczas, jeśli dotychczas wykonane roboty nie naruszają prawa bądź po dokonaniu stosownych czynności możliwym jest ich doprowadzenie do zgodności z prawem. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż przedmiotowy taras został wykonany nie tylko z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, ale przede wszystkim niezgodnie z § 12 ust 1 i ust 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. nr 75, poz 690 ze zm ). Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia organ nadzorczy stwierdził, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r., Nr [...] zapadła z kwalifikowanym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy brak było do tego podstaw oraz z rażącym naruszeniem art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie, co obliguje do stwierdzenia nieważności. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw z art. 127 § 3 kpa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko dotyczące rażącego naruszenia art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł inwestor I.J. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji podnosząc, iż organ nadzorczy dokonując błędnej wykładni art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego, wadliwie przyjął, że regulacja powyższa nie znajduje zastosowania, gdy inwestycja nie tylko została zrealizowana z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego, lecz również z odstępstwem od warunków technicznych. Zdaniem skarżącej ustawodawca w art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie stawia jakichkolwiek dodatkowych warunków wdrożenia procedury naprawczej tam przewidzianej poza przesłanką w postaci istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego bądź innych warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Skarżąca uważa, iż "bez znaczenia dla wszczęcia procedury naprawczej przewidzianej w art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest kwestia, czy istotne odstąpienie od projektu budowlanego za sobą również dodatkowe naruszenie przepisów techniczno – budowlanych, co z pewnością nierzadko ma miejsce". Skarżąca podkreśla, że realizacja obowiązku wynikającego z art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie kończy procedury naprawczej, a dalsze czynności są podejmowane w oparciu o przepis 51 ust 4 Prawa budowlanego. Dlatego też postawienie przez organ zarzutu ewentualnej niezgodności przedłożonego opracowania projektowego z przepisami techniczno – budowlanymi może mieć miejsce dopiero na dalszym etapie postępowania, gdy inwestor zrealizuje obowiązek i przedłoży projekt budowlany zamienny. W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonując w postępowaniu nieważnościowym kontroli decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r., Nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] z dnia [...] listopada 2008 r., Nr [...] w sposób wadliwy przyjął, iż kontrolowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 51 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r – Prawo budowlane ( tekst jednolity z 2000r, Dz.U. Nr 106, poz 1126 ze zm ). Rażące naruszenie polegało zdaniem organu na wdrożeniu przewidzianej we wskazanym przepisie procedury legalizacyjnej pomimo, że istotne odstąpienie od projektu budowlanego pociągało za sobą również naruszenie przepisów techniczno – budowlanych. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego "tylko bowiem odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego bądź innych warunków pozwolenia na budowę może zostać niejako usankcjonowane poprzez opracowanie projektu zamiennego i to jedynie wówczas, jeśli dotychczas wykonane roboty nie naruszają prawa bądź po dokonaniu stosownych czynności możliwym jest ich doprowadzenie do zgodności z prawem". Prezentując powyższe stanowisko Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał błędnej wykładni art. 51 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, a w konsekwencji wadliwie przyjął, że regulacja powyższa nie ma zastosowania w przypadku, gdy inwestycja nie tylko została zrealizowana z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lecz również z odstępstwem od warunków technicznych. Zgodnie z 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę właściwy organ nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. W rozpoznawanej sprawie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. [...] decyzją z dnia [...].11.2008 r. Nr [...] nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia w zakreślonym terminie projektu budowlanego zamiennego obejmującego budynek mieszkalny w zabudowie bliźniaczej, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Warunkiem wdrożenia procedury naprawczej, o której mowa we wskazanym przepisie jest istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Bez znaczenia dla wszczęcia tej procedury pozostaje kwestia czy istotne odstąpienie od projektu budowlanego powoduje również naruszenie przepisów techniczno – budowlanych. Jeżeli istotne odstąpienie od projektu budowlanego narusza również przepisy techniczno – budowlane to zastosowanie procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego ma na celu doprowadzić roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem, w tym także z warunkami techniczno-budowlanymi. Decyzja kontrolowana wydana w oparciu o art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego ma charakter uznaniowy, a luz decyzyjny z którego korzysta organ jest związany z oceną stanu faktycznego i tylko jawne wyjście poza granice luzu może stanowić naruszenie prawa. W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż inwestor w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] września 2005 r, nr [...] projektu budowlanego przewidującego budowę tarasu ziemnego od południowej strony budynku na działce nr [...]. Inwestor bowiem zrealizował taras, który został wybetonowany i wzniesiony na powierzchnię gruntu na wysokość ok. 1 m oraz został posadowiony w granicy z działką nr [...]. Wybór przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] decyzji spośród wymienionych w art. 51 ust 1 Prawa budowlanego zależał od tego czy w ocenie organu istniała możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Organ nadzoru stopnia powiatowego uznał, że taka możliwość istniała i w sposób prawidłowy na podstawie art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego wydał decyzję z dnia [...] listopada 2008 r, Nr [...], która została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r, Nr [...]. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wykazał rażącego naruszenia prawa, którym dotknięta jest kontrolowana decyzja. Wbrew stanowisku organu takiego naruszenia prawa nie stanowi zastosowanie procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego, która wdrażana jest każdorazowo w przypadku istotnego odstąpienia od projektu budowlanego powodującego nierzadko naruszenie przepisów techniczno – budowlanych. Wskazać należy, iż wykonanie przez inwestora obowiązków nałożonych kontrolowaną decyzją nie kończy procedury naprawczej. Dalsze czynności organ podejmuje w oparciu o art. 51 ust 4 Prawa budowlanego po wszechstronnej analizie przedłożonego projektu budowlanego zamiennego. Projekt budowlany zamienny podlega weryfikacji organu, jaką przepisy prawa przewidują dla projektów przedkładanych w toku postępowań o udzielenie pozwolenia na budowę, na co jednoznacznie wskazuje odesłanie zawarte w art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego wydana na podstawie art. 51 ust 4 Prawa budowlanego może być zarówno pozytywna, jak i negatywna dla inwestora. W związku z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny podstawie art 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz 1270 z późn zm ) orzekł jak w sentencji. Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku na zasadzie art. 152 w/w ustawy. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 w/w ustawy