VII SA/Wa 1464/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant ref. staż. Agnieszka Dzięcioł, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2018 r. sprawy ze skargi "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z [...] kwietnia 2017 r. (nr [...]) którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] marca 2017 r. (nr [...]) orzekającą o nakazie rozbiórki wolnostojącego nośnika reklamowego. Ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez organy administracji wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją z marca 2017 r. (nr [...]) wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) nakazał skarżącej Spółce rozbiórkę wolnostojącego nośnika reklamowego znajdującego się na działce nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. [...] w [...]. Organ I instancji ustalił, że sporny nośnik reklamowy (podświetlana tablica reklamowa o wymiarach ok. 3 m x 6 m) został samowolnie posadowiony w 2005 r. przez skarżącą Spółkę na słupie stalowym, przytwierdzonym do gruntu. Górna krawędź tablicy znajduje się na wysokości ok. 6,5 m. Zdaniem organu, sporny obiekt budowlany ze względu na wielkość i trwałe związanie z gruntem jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane (wolnostojącym trwale związanym z gruntem urządzeniem reklamowym) i w związku z tym jego realizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że wielkość urządzenia reklamowego i jego konstrukcja (trwałe związanie z gruntem) powoduje, że nie można go przesunąć w inne miejsce, zniszczyć za pomocą sił przyrody. Te cechy inwestycji świadczą o tym, że jest ono budowlą - urządzeniem reklamowym o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, którego wykonanie stanowi roboty budowlane, o których mowa w art. 3 pkt 6 tej ustawy. Nie ma więc podstaw prawnych do zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy. Organ podał, że zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Instalowanie urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy nie jest budową o której mowa w powołanym przepisie. Chodzi tu bowiem o umocowanie jakiegoś elementu do istniejącej już konstrukcji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że Spółka nie przedstawiła dokumentów umożliwiających legalizację popełnionej samowoli budowlanej (zgodnie z postanowieniem organu z [...] grudnia 2016 r., nr [...]) - nie przedłożyła ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji, projektu budowalnego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z tym spełnione zostały określone w art. 48 ust. 3 prawa budowlanego przesłanki do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu postanowienia organ dodał, że [...] grudnia 2015 r., a więc dziesięć lat po wybudowaniu spornego nośnika, Spółka zgłosiła do Prezydenta [...] zamiar wykonania robót budowlanych polegających na "instalacji" niepodświetlanej tablicy reklamowej na fundamencie przestawnym, nietrwale związanym z gruntem, w miejscu gdzie znajduje się sporny nośnik reklamowy. Organ administracji architektoniczno-budowlanej ostateczną decyzją z [...] stycznia 2016 r. (nr [...]) wniósł sprzeciw do tego zgłoszenia. [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła odwołanie od tej decyzji. Odwołująca się zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. przez niedostateczne ustalenie okoliczności faktycznych sprawy. Zdaniem strony skarżącej, decyzja została wydana z naruszeniem art. 3 pkt 1, art. 3 pkt 3 i art. 3 pkt 6 oraz art. 48 ust. 1 prawa budowlanego przez przyjęcie, że sporna inwestycja stanowiła budowlę, a jej zamontowanie stanowiło roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy (wymagała uzyskania pozwolenia na budowę), podczas gdy nie stanowiła budowli i nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. W konsekwencji nie było podstaw do orzeczenia nakazu jej rozbiórki w oparciu o art. 48 ust. 1 prawa budowlanego. W uzasadnieniu tych zarzutów Spółka podniosła, że organ nie wyjaśnił "okoliczności dotyczących wykonania (...) nośnika (...) oraz przygotowania podłoża pod ten nośnik" i niezasadnie stwierdził, że ten nośnik jest trwale związany z gruntem. Skarżąca podkreśliła, że "nie były wykonywane jakiekolwiek prace związane z przygotowaniem podłoża", nośnik reklamowy może być przeniesiony w inne miejsce. Nie jest to bowiem budowla, ale "instalacja ustawiona na powierzchni terenu, składająca się z przestawnego bliku betonowego jako podstawy, do której został przytwierdzony stalowy słup, do którego z kolei została zamocowana tablica reklamowa". Instalacja tego nośnika nie wymagała uprzedniego przygotowania podłoża. Z tych powodów inwestycja w świetle art. 29 ust. 2 pkt 6 prawa budowlanego nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. W odwołaniu od tej decyzji Spółka postawiła ponadto zarzut naruszenia art. 61 § 4 w zw. z art. 10 § 1 i art. 9 k.p.a. i podniosła, że nie tylko nie została poinformowana o toczącym się postępowaniu administracyjnym, ale nie miała możliwości zapoznania się z aktami sprawy i czynnego udziału w postępowaniu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] kwietnia 2017 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] marca 2017 r. W uzasadnieniu podkreślił, że ustawa Prawo budowlane rozróżnia dwa rodzaje urządzeń reklamowych: po pierwsze - wolnostojące, trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, których budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (art. 3 pkt 3 ustawy) po drugie - tablice i urządzenia reklamowe instalowane na obiektach budowlanych, czy urządzenia reklamowe nie związane trwale z gruntem, na instalowanie których jest wymagane jedynie zgłoszenie (art. 29 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy). Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do kwalifikacji spornego obiektu budowlanego jako budowli wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę. Jego wielkość i konstrukcja świadczą o tym, że jest ono urządzeniem reklamowym o którym mowa w art. 3 pkt 3 prawa budowlanego, którego wykonanie stanowi roboty budowlane, o których mowa w art. 3 pkt 6 tej ustawy. Nie ma więc podstaw prawnych do zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skoro inwestor nie przedstawił dokumentów o których mowa w art. 48 ust. 3 prawa budowalnego, organ I instancji zasadnie orzekł o rozbiórce nośnika reklamowego. Zdaniem organu, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Spółce skutecznie doręczono przesyłki zawierające zawiadomienie o toczącym się postępowaniu i następnie o "kontynuacji" tego postępowania, w trybie określonym w art. 44 k.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dodał, że skarżąca odebrała postanowienie z [...] listopada 2016 r., miała więc informacje o toczącym się postępowaniu administracyjnym. [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] w skardze na tę decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 11 i art. 8 k.p.a. przez niedostateczne ustalenie okoliczności faktycznych sprawy istotnych do kwalifikacji spornej inwestycji, "zdawkowe i wybiórcze" uzasadnienie decyzji, a w konsekwencji naruszenie art. 3 pkt 1, pkt 3 i pkt 6 oraz art. 48 ust. 1 prawa budowlanego przez nieuzasadnione przyjęcie, że zamierzenie budowlane obejmuje budowę a nie montaż nośnika reklamowego i w związku z tym wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem strony skarżącej sporny nośnik reklamowy nie jest trwale związany z gruntem, o czym świadczy fakt, że nośnik (tablica reklamowa) znajduje się na przestawnym fundamencie (podstawie betonowej). Posadowienie tego nośnika nie wymagało uprzedniego przygotowania podłoża (jego elementy zostały jedynie połączone ze sobą i ustawione na podłożu), a jego zdemontowanie i przeniesienie w inne miejsce jest technicznie możliwe. Z tych przyczyn w rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do przyjęcia, że skarżąca dopuściła się samowoli budowlanej. Spółka nie wykonywała robót budowlanych, ale a jedynie zainstalowała (zamontowała) nośnik reklamowy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zaskarżona przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza prawa, co oznacza, że skarga jest nieuzasadniona. Spółka wnosząca skargę kwestionuje uznanie przez organy administracyjne nośnika - tablicy reklamowej za budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, wymagającą uzyskania pozwolenia budowlanego. Uważa bowiem, że jest to urządzenie reklamowe, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 tej ustawy, zwolnione od obowiązku uzyskania takiego pozwolenia. Zdaniem wnoszącej skargę w sprawie niewłaściwie zastosowano art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego uznając tę tablicę jako budowlę, chociaż nie jest urządzeniem trwale związanym z gruntem. Sąd podziela stanowisko organów co do interpretacji przepisów prawnych dotyczących rozpoznawanej sprawy, w szczególności co do tego, że sporny nośnik reklamowy jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 prawa budowlanego i wymaga pozwolenia budowlanego. Z zestawienia treści art. 3 pkt 3 i art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego wynika niewątpliwie, że ustawodawca traktuje urządzenia reklamowe (tablice reklamowe) z punktu widzenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, w różny sposób, w zależności od tego, czy stanowią budowlę, a więc są wolno stojące i trwale związane z gruntem, czy też nie kwalifikują się jako budowla. Przepisy art. 29 ust. 1 i 2 ustawy określają wyjątki od przewidzianej w prawie budowlanym generalnej zasady i obowiązku uzyskania pozwolenia budowlanego na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego (art. 3 pkt 12 tej ustawy). Wyjątki te nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Zasadą jest więc, że wniesienie budowli, za którą ustawa uznaje m. in. urządzenie reklamowe wolno stojące i trwale związane z gruntem, wymaga pozwolenia budowlanego. Wyjątkiem natomiast zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia budowlanego robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, które nie są wolnostojące i nie są trwale związane z gruntem. Wynika z tego, że kryterium rozróżnienia pomiędzy budową budowli - urządzenia reklamowego a instalowaniem tablicy lub urządzenia reklamowego są cechy tego urządzenia (wolno stające lub niesamodzielne, połączone z inną konstrukcją) i sposób jego posadowienia (trwałe lub nietrwałe związanie z gruntem). Z niekwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że tablica reklamowa o powierzchni 18 m2 jest umieszona na nośniku metalowym, zakotwionym w prefabrykowanej płycie żelbetonowej o wymiarach 4 x 2,3 x 0,4 m, posadowionej na gruncie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sporny nośnik reklamowy to konstrukcja przestrzenna, stanowiąca całość techniczno-użytkową, a parametry techniczne tego obiektu, zwłaszcza wielkość tego urządzenia nie pozwalają na przyjęcie, że sporny nośnik reklamowy stanowi instalację. To że , jak zarzuca skarżący, nośnik jest posadowiony na prefabrykowanym fundamencie i przez to może być przesunięty nie odbiera mu charakteru budowli trwale związanej z gruntem. O trwałym związaniu z gruntem nie decyduje brak technicznych możliwości przesunięcia budowli lecz takie związanie, które nie zakłada i zarazem uniemożliwia zmiany jej usytuowania w trakcie normalnego użytkowania. Pośrednio świadczą o tym rozmiary obiektu, w tym jego masa czy np. sposób zabezpieczenia przed działaniem sił przyrody (względy bezpieczeństwa), (por. wyrok NSA z 28 maja 2013 r., II OSK 271/12 i powołane tam orzecznictwo). Budowa, czyli wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, może polegać także na składaniu, zespalaniu części zespołów w gotowy wyrób, zakładaniu instalacji, czy łączeniu oddzielnych części w jedną całość. O tym zatem czy wykonywanie określonego rodzaju robót jest budową, czy też innego rodzaju robotami budowlanymi nie decyduje technologia tych robót lecz ich rezultat - obiekt budowlany. Z tych powodów Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, że tylko techniczna możliwość przeniesienia obiektu na inne miejsce nie ma w tej sprawie istotnego znaczenia. Dlatego nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego niedostatecznego ustalenia okoliczności faktycznych sprawy – kwestii trwałego związania nośnika z gruntem. Tym samym organowi nie można także zarzucić naruszenia przepisów prawa materialnego przez zakwalifikowanie tego nośnika jako budowli wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Ten przepis określa niezbędne elementy decyzji (§ 1) oraz jej uzasadnienia (§ 3), które ma służyć wyjaśnieniu stronom powodów rozstrzygnięcia. Strona skarżąca w istocie nie zarzuca, by uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawierało któregoś z niezbędnych elementów. Zarzut ten zmierza bowiem w gruncie rzeczy do podjęcia polemiki z rozstrzygnięciami organów. W istocie treść tego zarzutu i jego uzasadnienie nie koresponduje z treścią powołanego przepisu. Niemniej jednak analiza pisemnych motywów zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, ze uzasadnienie zawiera wszystkie wymagane elementy, a przeprowadzenie kontroli orzeczenia jest możliwe. Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję w zakresie wykraczającym poza granice wyznaczone zarzutami skargi (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), stwierdził, że nie ma podstaw do jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany uwzględnić w tym postępowaniu. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 powołanej ustawy, orzekł jak w sentencji.