VII SA/Wa 1465/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2008 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej skargę oddala Prezydent Miasta O. decyzją z dnia [...] stycznia 1996r. znak: [...] działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89 poz. 414) oraz § 140 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 102 z 8.02.1990r. poz. 46) oraz § 1 lit."o" aneksu z dnia 20 grudnia 1993r. pomiędzy Wojewodą O. a Prezydentem Miasta O. w sprawie przekazania niektórych zadań i kompetencji z zakresu administracji rządowej do wykonania organom Gminy O. (Dz. Urz. Woj. O. Nr 37 poz. 410), po stwierdzeniu niezgodności realizacji segmentu szeregowca przy ul. W. w O. (segment skrajny przylegający do budynku przy Pl. A. [...] A) z zatwierdzoną dokumentacją techniczną nakazał: 1/ rozbiórkę ściany kominowej przylegającej do ściany sąsiada (Pl. A. Nr [...] A) oraz wykonanie jej wg zatwierdzonej dokumentacji w terminie do 15.06.1996 roku. 2/ rozbiórkę klatki schodowej i wykonanie jej zgodnie z dokumentacją w terminie do 15.06.1996r. 3/ wykonanie odprowadzenia wód opadowych z połaci dachowych w terminie do dnia 30.01.1996r. Wojewoda O. decyzją z dnia [...] kwietnia 1996r. znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, oraz art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89 poz. 414) po rozpatrzeniu odwołania J. S. oraz odwołania Prezesa Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej Budownictwa Jednorodzinnego "A." - S. R. -utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia [...] stycznia 1996r. W dniu 5 grudnia 2002r. J. S. złożył do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. wniosek o wznowienie postępowania w sprawie ostatecznej decyzji Wojewody O. z dnia [...] kwietnia 1996r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2007r. działając podstawie art. 151 §1 pkt 1 kpa (Dz. U. 2000r., Nr 98, poz. 107) oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo Budowlane z 1994r. (Dz.U. nr 207 poz. 2016 z 5 grudnia 2003r. ze zm.) po rozpoznaniu wniosku o wznowienie postępowania -odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Wojewody O. znak: [...] z dnia [...] kwietnia 1996r. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2006r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję WINB z dnia [...] stycznia 2006r. znak: [...] - odmawiającą -uchylenia decyzji Wojewody O. z dnia [...] kwietnia 1996r. znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzje powyższe uchylone zostały wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2004r. Sygn. akt VII IV SA 646/03. Będąc związanym oceną prawną zawartą w ww. wyroku [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził analizę materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie i nie stwierdził faktu zaistnienia przesłanki wznowieniowej. Strona skarżąca jako przesłankę wznowieniową podała art. 145 § 1 pkt 1 Kpa gdyż dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Strona tych okoliczności nie udowodniła, a przesłanka ta nie znalazła również potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. W ocenie organu I instancji skarżący zachował termin przewidziany w art. 148 kpa, do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Organ wskazał, iż strona w dniu 28 marca 1996r. uczestniczyła w wizji lokalnej. Ponadto własnoręcznym podpisem potwierdziła fakt zapoznania się z treścią protokołu, z którego wynikał brak dokumentacji projektowej u inwestora. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. S. -utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniono, iż podaniem z dnia 5 grudnia 2002r. J. S. wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Wojewody O. z dnia [...] kwietnia 1996r., wskazując, iż "okoliczności, na których oparto postępowanie okazały się fałszywe". Postanowieniem z dnia [...] września 2004r., znak: [...]wojewódzki organ nadzoru budowlanego w O., działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 i 149 § 1 Kpa, wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją Wojewody O. z dnia [...] kwietnia1996r., znak: [...]. W ocenie organu odwoławczego prawidłowo orzeczono o odmowie uchylenia kwestionowanej decyzji. Wątpliwości jednakże budziły ustalenia dotyczące zachowania terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Stwierdzenie, iż J. S. w dniu 28 marca 1996 r. został poinformowany "o kradzieży dokumentacji z miejsca budowy, przy równoczesnym zaginięciu jej archiwalnego egzemplarza" nie uprawniało do wyciągnięcia wniosku, iż w dniu doręczenia skarżącemu decyzji Wojewody O. z dnia [...] kwietnia 1996r. powziął on informację, iż wskazane rozstrzygnięcie zostało wydane przez organ bez dokumentacji projektowej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż wnioskodawca w pismach z dnia 16 października 2002r. i z dnia 15 października 2002r. podniósł, że dowiedział się o wybudowaniu budynku przy ul. W. 2 bez niezbędnej dokumentacji w dniu 15 października 2002 r. przeglądając akta sprawy. Tym samym za datę, w której skarżący powziął informację, iż decyzję Wojewody O. z dnia [...] kwietnia 1996r., organ wydał nie posiadając niezbędnej dokumentacji należało przyjąć dzień 15 października 2002r. Ponadto zdaniem organu II instancji, dla oceny zachowania w niniejszej sprawie terminu określonego w art. 148 § 1 Kpa, wniosek z dnia 5 grudnia 2002r. należało rozpatrywać łącznie z pismem z dnia 16 października 2002r., co pozwalało przyjąć, iż termin określony w art. 148 § 1 Kpa został przez skarżącego w rozpatrywanej sprawie zachowany. Jako przesłankę wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody O. z dnia [...] kwietnia 1996r., wnioskodawca wskazał art. 145 § 1 pkt 1 Kpa. Zgodnie z brzmieniem wskazanego przepisu, wznowienie postępowania na jego podstawie ograniczone jest łącznym wystąpieniem następujących warunków: w postępowaniu dowodowym prowadzonym w danej sprawie administracyjnej miało miejsce wystąpienie fałszywego dowodu; sfałszowanie dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. Za taki dowód nie można było uznać kopii postanowienia Prokuratora Prokuratury Rejonowej O. - Południe w O. z dnia [...] grudnia 2003r., sygn. akt [...] o umorzeniu dochodzenia "w sprawie przekroczenia uprawnień przez urzędników Urzędu Miejskiego w O. oraz urzędników [...] Urzędu Wojewódzkiego polegającego na przeprowadzeniu w okresie od stycznia 1995r. do kwietnia 1996r. postępowania odnośnie przywrócenia budynku przy ul. W. 2 w O. do stanu zgodnego z prawem przy braku niezbędnej dokumentacji w postaci min. dokumentacji technicznej wzmiankowanego budynku". Co prawda umorzenie dochodzenia miało miejsce z powodu przedawnienia karalności, jednakże treść wskazanego postanowienia nie potwierdza jednoznacznie zaistnienia zarzucanego czynu, tj. nie przesądza, że sfałszowanie dowodu miało miejsce. Jak słusznie wskazał organ I instancji w rozpatrywanej sprawie brak było prawomocnego orzeczenia sądu lub innego organu potwierdzającego okoliczność wystąpienia w postępowaniu administracyjnym fałszywego dowodu, tym samym brak było podstaw do uchylenia kwestionowanego orzeczenia. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. S. wnosząc o jej uchylenie. W skardze zarzucono naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 art. 9 i art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez nie przeprowadzenie przez organy postępowania w oparciu o przesłanki określone w art. 145 § 2 i § 3 kpa. W ocenie skarżącego naruszono także art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, bowiem organy wydały orzeczenie pomimo braku dokumentacji technicznej oraz planu sytuacyjnego. Skarżący podał również, iż postępowanie w sprawie przekroczenia uprawnień przez funkcjonariuszy publicznych zostało przez prokuraturę umorzone, nie oznaczało to jednak, że nie można było wznowić w niniejszej sprawie postępowania w oparciu o przesłanki określone w art. 145 § 2 i 3 kpa. Organ nie jest związany podstawą wznowienia wskazaną we wniosku i powinien przeprowadzić postępowanie uwzględniając wszystkie podstawy wznowieniowe określone w przepisach, złożenie zaś przez skarżącego kolejnego wniosku o wznowienie skutkowałoby stwierdzeniem nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 kpa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż pozwolenie na budowę budynku przy ul Wileńska 2 wydano bez projektu i planu sytuacyjnego, co stanowiło w ocenie skarżącego samowolę budowlaną. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Skarga podlega oddaleniu, albowiem zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa. Przedmiotem rozpatrywanej sprawy, była odmowa uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji ostatecznej. Kontrola zaskarżonej decyzji oznacza zatem przede wszystkim kontrolę zgodności z przepisami postępowania stanowiska organu drugiej instancji, wedle którego nie istniały podstawy do wznowienia postępowania. Przede wszystkim należy podkreślić, że zaskarżona decyzja wydana została w trybie postępowania wznowieniowego, które jest postępowaniem nadzwyczajnym stwarzającym możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest dwuetapowe. W pierwszej fazie organ, bada, czy podanie o wznowienie wniosła strona, czy wskazano w nim ustawowe przesłanki, a także czy został zachowany termin do złożenia podania określony w art. 148 k.p.a. Dopiero pozytywne ustalenia w tym zakresie uzasadniają wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W zakresie pierwszego etapu postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania, biorąc pod uwagę materiał zebrany w aktach administracyjnych należy uznać, iż wznowienie postępowania, które miało miejsce w niniejszej sprawie, czyni zadość wskazanym wyżej regulacjom prawnym. Przechodząc do oceny postępowania, jakie przeprowadzone zostało po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, a więc ustaleń, czy powoływane przez skarżącego przyczyny wznowienia rzeczywiście wystąpiły, Sąd w tym zakresie nie dopatrzył się uchybień w działaniach organów orzekających w tym wznowionym postępowaniu, a ich ustalenia nie naruszają prawa. Po zapoznaniu się z materiałami sprawy Sąd podziela zasadność stanowiska, iż brak było podstaw do uchylenia decyzji Wojewody O. z dnia [...] kwietnia 1996r. w oparciu o przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 1 kpa. Stosownie do treści powołanego przepisu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Warunkiem wznowienia postępowania jest jednak oparcie się na takich fałszywych dowodach, które miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc dowody bezpośrednio jej dotyczące, mające pierwszorzędne znaczenie. W razie zaistnienia tej przesłanki, konieczne jest dla wznowienia postępowania, uprzednie stwierdzenie fałszywości danego dowodu przez sąd lub inny uprawniony do tego organ. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 czerwca 2000r.,( I S.A. 1123/99, Lex nr 55743) stwierdzając, iż "strona, która domaga się wznowienia postępowania na tej podstawie, że dowód okazał się fałszywy (art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.) musi przedłożyć właściwemu organowi dowód w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego, że dokument był sfałszowany; nie jest rzeczą organu administracji przeprowadzanie takiego dowodu we własnym zakresie" (również wyrok NSA z dnia 16 października 1991 r, II SA640/91, ONSA 1992, nr3-4, poz. 66, s. 140). W niniejszej sprawie skarżący podał, iż podstawą uzasadniającą wznowienie postępowania winno być postanowienie Prokuratora Prokuratury Rejonowej O.- Południe w O. z dnia [...] grudnia 2003r, sygn. [...] o umorzeniu dochodzenia "w sprawie przekroczenia uprawnień przez urzędników Urzędu Miejskiego w O. oraz urzędników [...] Urzędu Wojewódzkiego polegającego na przeprowadzeniu w okresie od stycznia 1995r. do kwietnia 1996r. postępowania odnośnie przywrócenia budynku przy ul. W. 2 w O. do stanu zgodnego z prawem przy braku niezbędnej dokumentacji w postaci m.in. dokumentacji technicznej wzmiankowanego budynku". Postanowienie to, jak zasadnie podniósł organ odwoławczy, nie stwierdzało, iż sfałszowanie dowodu miało miejsce, gdyż odnosiło się do czynów określonych w art. 231 § 1 kk, a dotyczących przekroczenia swoich uprawnień lub nie dopełnienia obowiązków przez funkcjonariusza publicznego. Biorąc powyższe pod uwagę nie można było stwierdzić, iż przesłanka stanowiąca podstawę do wznowienia rzeczywiście wystąpiła, tym samym brak było podstaw do uchylenia decyzji Wojewody O. W ocenie Sądu za bezzasadne uznać należy twierdzenia skarżącego, iż organy administracji powinny przeprowadzić postępowanie wznowieniowe uwzględniając wszystkie przesłanki określone w art. 145 § 1 kpa. Wnioski strony skarżącej z dnia 5 grudnia 2002r. oraz z dnia 14 października 2002r. (data wpływu do organu) wskazywały jednoznacznie przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 1. Również w postanowieniu z dnia [...] września 2004r. w przedmiocie wznowienia postępowania organ precyzyjnie określił podstawy wznowienia. Ponadto z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika, aby skarżący modyfikował swoje żądanie zawarte we wniosku o wznowienie postępowania. W tym zakresie inicjatywa należy do strony i to ona powinna kreować zakres, w jakim domaga się od organu sprawdzenia wadliwości decyzji ostatecznej podlegającej wzruszeniu w tym trybie. Obowiązkiem organu w postępowaniu wznowionym na wniosek strony nie może być przeprowadzenie postępowania co do wszystkich przyczyn wznowienia, które wymienia art. 145 § 1 kpa. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2005r, sygn. akt III SA/Wa 818/2005, Lex Polonica nr 1253962). W odniesieniu do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż brak było podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 2 i 3 kpa. Określone w powołanych przepisach wyjątki od zasady, że okoliczności wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 kpa -(dowody fałszywe, decyzje wydane w wyniku przestępstwa) winny być stwierdzone orzeczeniem Sądu lub innego organu, może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego lub też gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa. Takie okoliczności w przedmiotowej sprawie nie występowały. Podkreślić bowiem należy, iż sam skarżący nie podaje, które konkretnie dowody zostały sfałszowane i czy miały one związek z wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę. Na marginesie podnieść należy, że skarga, mimo, iż przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest odmowa uchylenia ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę-zawierała zarzuty merytoryczne do decyzji, którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono inwestorowi pozwolenia na budowę. Rozpoznanie skargi w tym zakresie wykraczałoby poza ramy niniejszego postępowania sądowego. Jego przedmiotem jest bowiem wyłącznie ocena, czy organ administracji prawidłowo przeprowadził postępowanie w sprawie wznowienia. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.