VII SA/Wa 1465/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2008 r. sprawy ze skargi P. F. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. znak [...] w przedmiocie przekazania wniosku zgodnie z właściwością skargę oddala W dniu 27 maja 2008 r. P. F. złożył do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r., Nr [...], Starosty R., którą udzielono pozwolenia na budowę sieci kanalizacji deszczowej wraz z odwodnieniem Szkoły Podstawowej [...], przy ulicy [...]. Jako podstawę prawną swojego wniosku P. F. wskazał art. 61 § 1, art. 156 § 1 pkt 6, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zwanej dalej: k.p.a., oraz art. 84b ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.). Wnioskodawca stwierdził, że za wszczęciem z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia ww. decyzji o pozwoleniu na budowę przemawia ważny interes społeczny. Jego zdaniem decyzja ta w sposób bezpośredni spowodowała, iż wielu właścicieli nieruchomości położonych przy ul. [...] postępuje niezgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst. jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858), co podlega odpowiedzialności karnej na podstawie art. 28 ust. 4 i 4a. Postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 65 § 1 w zw. z art. 19 oraz z art. 123 § 1 k.p.a., przekazał ww. wniosek wg właściwości do Wojewody [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wprost z ww. wniosku wynika, iż wnioskodawca domaga się wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.). Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia. A więc skoro przedmiotem wniosku P. F. jest decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę wydana przez starostę powiatowego jako organ administracji architektoniczno-budowlanej, to zgodnie z art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowanej wyższego stopnia w stosunku do starosty. W niniejszej sprawie organem wyższego stopnia jest Wojewoda [...]. Mając na względzie ww. ustalenia oraz wyrażoną w art. 19 k.p.a. zasadę przestrzegania przez organy administracji publicznej z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej oraz przytoczone powyżej przepisy prawa budowlanego, organ I instancji przekazał wg właściwości przedmiotowy wniosek do Wojewody [...]. Natomiast odnosząc się do prośby o zawiadomienie odpowiednich organów o popełnieniu przestępstwa WINB wskazał, że w świetle informacji posiadanych przez organ brak jest podstaw do złożenia zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa, a takie zawiadomienie winien złożyć P. F., o ile jest on przekonany o wiarygodności posiadanych wiadomości. Zażalenie wniósł P. F., wskazując, że organ I instancji prawidłowo wskazał, iż wojewoda jest organem wyższego stopnia nad starostą, jednak jego zdaniem przedmiotowy wniosek wyraźnie wskazywał na żądany tryb postępowania, tj. przeprowadzenie przez WINB kontroli sprawy o pozwoleniu na budowę w ramach kompetencji jakie posiada ten organ na podstawie art. 84b ust. 1 i 3 Prawa budowlanego. Zdaniem P. F. ww. przepisy wyraźnie nakazują zbadanie okoliczności przez wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego, a dopiero później właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej wszczyna z urzędu postępowanie. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. zażalenia, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej (art. 19 k.p.a.). Zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W myśl art. 157 § 1 k.p.a. właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Zgodnie z art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty. Należy przy tym zaznaczyć, iż kompetencje organów nadzoru budowlanego tworzą listę zamkniętą i nie można ich domniemywać. W ocenie GINB, [...] WINB słusznie przekazał wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty R. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. Wojewodzie [...] jako organowi wyższej instancji. Natomiast argumenty podnoszone w zażaleniu nie mogą podważać trafności podjętego przez [...] WINB rozstrzygnięcia, a GINB na obecnym etapie postępowania nie jest też właściwy do rozpatrzenia zarzutów dotyczących pozwolenia na budowę ww. obiektu, gdyż leży to w gestii Wojewody [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył P. F., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia z dnia [...] lipca 2008 r. w całości, oraz zasądzenie od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów sądowych wg norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci: niewłaściwej interpretacji art. 65 § 1 k.p.a. i art. 84b ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (do którego zostało wniesione podanie) jest organem administracji publicznej niewłaściwym w sprawie i powinien niezwłocznie przekazać podanie do organu właściwego bez dokonania jakichkolwiek ustaleń czy zachodzą okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania albo stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej przez Starostę R.. Zdaniem skarżącego, stosownie do art. 84b ust. 1 i 3 Prawa budowlanego WINB powinien najpierw ustalić czy zachodzą okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania albo stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez organ architektoniczno-budowlany. Dopiero w przypadku, gdy zaistnieją okoliczności uzasadniające, właściwy organ administracyjny wznawia lub wszczyna z urzędu postępowanie. Ponadto organy administracji architektoniczno-budowlanej przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdzają tylko czy zostały wypełnione warunki zawarte w art. 32 oraz 35 ust. 1. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasową argumentację oraz wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy lub też naruszenia przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie naruszają prawa. Zgodnie z przepisem art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Jeżeli organowi administracji publicznej, do którego skierowano wniosek o wszczęcie postępowania, ustawa nie przyznała kompetencji do jego załatwienia, to stosownie do przepisu art. 65 § 1 w zw. z art. 63 § 1 k.p.a. ma on obowiązek niezwłocznego przekazania wniosku do organu właściwego w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, zawiadamiając o tym wnoszącego podanie. Powyższa regulacja jest skutkiem zasady kontroli z urzędu swojej właściwości rzeczowej, miejscowej i instancyjnej przez organy administracji publicznej, gdyż od tego czy sprawę załatwia organ właściwy, zależy ważność późniejszych decyzji podejmowanych w sprawie. Ewentualne rozpoznanie sprawy przez organ niewłaściwy stanowi przesłankę na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia podjętego przez organ niewłaściwy. Nie ulega wątpliwości, że złożone do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] przez P. F. pismo z dnia 27 maja 2008 r. jest wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty R. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., którą udzielono pozwolenia na budowę sieci kanalizacji deszczowej wraz z odwodnieniem Szkoły Podstawowej [...], przy ulicy [...]. Wynika to bowiem z treści ww. wniosku. W okolicznościach niniejszej sprawy organ administracyjny wobec braku wątpliwości z jakiego rodzaju wnioskiem ma do czynienia, nie musiał wzywać wnioskodawcy do wyjaśnienia co jest przedmiotem wniosku. Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156, a więc do rozpoznania wniosku P. F., jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Zaskarżona w trybie stwierdzenia nieważności decyzja została wydana przez organ architektoniczno-budowlany, tj. Starostę R.. W ustawie Prawo budowlane, w art. 80 ust. 1 wprost wskazano, że zadania administracji architektoniczno-budowlanej wykonują, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, następujące organy, tj. starosta; wojewoda; Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Z kolei w art. 82 ust. 3 ww. ustawy wprost wskazano, że to wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty. A zatem z ww. norm kompetencyjnych wprost wynika, że właściwym organem architektoniczno-budowlanym wyższego stopnia w stosunku do starosty jest wojewoda. Z tych względów, skoro przedmiotowy wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji Starosty R. to organy obu instancji trafnie wskazały, że właściwym do rozpoznania takiego wniosku jest Wojewoda [...] jako organ wyższego stopnia, o którym mowa w art. 157 § 1 k.p.a. A zatem w niniejszej sprawie organy obu instancji przekazując pismo skarżącego według właściwości do Wojewody [...] nie dopuściły się naruszenia prawa, skoro nawet sam skarżący w swojej skardze przyznał, że nie kwestionuje tego, że organem wyższego stopnia nad starostą jest wojewoda. Odnosząc się do zarzutu skargi, że wszczęcie postępowania nieważnościowego z urzędu wymaga uprzednio przeprowadzenia przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kontroli działań starosty, należy stwierdzić, że jest to pogląd nie uzasadniony i nie mający podstaw prawnych do formułowania tego typu zarzutów. Wbrew stanowisku strony skarżącej z przepisów k.p.a. oraz Prawa budowlanego wcale nie wynika taki obowiązek. Nie jest zatem prawdą, że warunkiem koniecznym do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z urzędu jest uprzednie podjęcie przez organ nadzoru budowlanego czynności kontrolnych na podstawie art. 84a i 84b Prawa budowlanego. Ww. przepisy stanowią normy kompetencyjne organów nadzoru budowlanego, które upoważniają do dokonywania czynności kontrolnych w stosunku do starosty. Przepisy te jednak wbrew twierdzeniom skarżącego nie stanowią przesłanki koniecznej ani do wszczęcia z urzędu postępowania nieważnościowego, ani do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Ponadto wyniki kontroli Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie muszą wcale gwarantować, że na ich podstawie zostanie wszczęte z urzędu postępowanie nieważnościowe przez wojewodę, który jako organ właściwy (art. 157 § 1 k.p.a.) jest władny ocenić z urzędu, czy rzeczywiście zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Wyjaśnienia wymaga również, że wśród przepisów procedury administracyjnej dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (Rozdział 13) nie ma takiego wymogu, by uprzednie przeprowadzenie kontroli działania organu administracyjnego stanowiło przesłankę do przeprowadzenia z urzędu postępowania nieważnościowego. Z tych względów Sąd uznał zarzuty podniesione w skardze za bezzasadne i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.