VII SA/Wa 1465/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędzia WSA Leszek Kamiński, Protokolant ref. staż. Julia Murawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2013 r. sprawy ze skargi W. S. na postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcie postępowania w ramach nadzoru budowlanego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego W. S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...]maja 2012 r., Nr [...],[...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "kpa" oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane" po rozpatrzeniu zażalenia W. S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...]stycznia 2012 r., Nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie prac budowlanych dotyczących rowu melioracyjnego na działkach o nr ew. [...],[...],[...],[...] i [...] w [...], gm. [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że pismem z dnia [...] listopada 2011 r. W. S. wystąpił do PINB w [...] "o podjęcie działań w celu zapobieżenia dalszej i likwidacji dokonanej samowoli budowlanej przez M. S." na działkach położonych w [...], gm. [...]o nr ew. [...],[...] i [...] oraz [...],[...] i [...]. Jednocześnie W. S. poinformował, że M. S. dokonał przebudowy rowu melioracyjnego przebiegającego od ul. [...]do trasy [...]na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...] i [...]poszerzając go i budując jednostronny wał m. in. na dz. nr [...]w [...], gm. [...]. W związku z powyższym pismem w dniu [...] grudnia 2011 r. dokonano czynności kontrolnych podczas których ustalono, że na przedmiotowych nieruchomościach wykonano prace konserwacyjne polegające na oczyszczeniu istniejącego rowu melioracyjnego. Nie stwierdzono wykonania wału, ani prowadzenia innych robót budowlanych związanych z rowem melioracyjnym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]uznawszy, że brak jest podstaw do podjęcia działań w sprawie robót budowlanych dotyczących rowu melioracyjnego na dz. ew. [...],[...],[...],[...],[...]i [...]w [...], gm. [...], postanowieniem z dnia [...]stycznia 2012 r., Nr [...], działając na podstawie art. 61 a § 1 kpa, odmówił wszczęcia postępowania w ramach nadzoru budowlanego w sprawie prac budowlanych dotyczących rowu melioracyjnego na dz. ew. nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] w [...], gm. [...]. Po rozpoznaniu zażalenia W. S. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]maja 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Rozpoznając odwołanie, organ wskazał, że organ powiatowy prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 61 a § 1 kpa, poprzez odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie w/w inwestycji, gdyż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z pracami konserwacyjnymi rowu melioracyjnego. Na wykonanie w/w prac konserwacyjnych Prawo budowlane nie przewiduje uzyskania ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Ponadto organ II instancji wskazał, że z oświadczeń złożonych przez M. S., M. S. oraz E. S. w dniu [...]kwietnia 2012 r. wynika, że w ramach prac konserwacyjnych dotyczących ww. rowu wydobyto muł z dna rowu, usunięto chwasty z dna i boków rowu. Wydobyte chwasty z resztkami ziemi wysypano na brzeg rowu. Więcej prac nie wykonano. Ww. osoby oświadczyły, że nie zwiększono koryta rowu, nie przebudowano go, nie został poszerzony ani pogłębiony. Poza resztkami ziemi wydobytymi wraz z chwastami nie wykopano więcej ziemi. Prace przy ww. rowie zostały wykonane w związku z obowiązkiem wynikającym z art. 77 Prawa wodnego. Ww. osoby również wskazały, że W. S. jako właściciel działek o nr ew. [...],[...] i [...] nie dokonał konserwacji rowu, w związku z czym rów na jego działkach nie został udrożniony, co powoduje obawy, że dojdzie do zalania i podtopień ich działek i znajdujących się na nich budynków. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł W. S. dochodząc stwierdzenia nieważności, ewentualnie uchylenia w całości postanowień organów I i II instancji. Skarżący zarzucił: 1. błędne zastosowanie przez oba organy art. 61 a kpa, poprzez przyjęcie, że postępowanie administracyjne, nie może być wszczęte nie z uwagi na jakieś konkretne przyczyny formalne, lecz z uwagi poczynione ustalenia merytoryczne organów poczynione w sposób niedopuszczalny w ramach postępowania wstępnego. Ustaleń tych dokonano bez przeprowadzenia wnikliwego postępowania, koniecznych pomiarów rowów i porównania wyników z pierwotnymi parametrami projektowymi rowów, wyłącznie w oparciu o jednostronne oświadczenia stron skarżonych o samowolę budowlaną. Zdaniem skarżącego doszło do merytorycznego rozstrzygnięcie sprawy przed formalnym wszczęciem i przeprowadzeniem postępowania administracyjnego, zgodnie z procedurą kpa; 2. naruszenie przez [...]WINB art. 6 i 7 kpa, poprzez bezprawne wydanie niezaskarżalnego postanowienia z dnia [...]lutego 2012 r., nr [...] zlecającego PINB w [...]przeprowadzenie de facto postępowania merytorycznego w sprawie, niedopuszczalnego na etapie postępowania wstępnego, mającego jedynie za zadanie ocenę formalnych przesłanek wszczęcia bądź odmowy wszczęcia postępowania na wniosek, czym [...]WINB naruszył zasadę praworządności i spowodował nieuzasadnioną i niedopuszczalną sześcio i pół miesięczną przewlekłość postępowania; 3. bezprawne wstrzymanie przez [...]WINB ww. postanowieniem nr [...] terminów załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym określonych w art. 35 § 3 kpa, na podstawie art. 35 § 3 kpa i doprowadzenie w ten sposób do nieuzasadnionej przewlekłości postępowania, mimo, że przepis ten nie daje żadnych podstaw do wstrzymania biegu terminów załatwienia sprawy; 4. niedopełnienie przez [...]WINB obowiązków nadzorczych nad PINB w [...]w sprawie wykonania w 30-dniowym terminie postanowienia nr [...] i wydanie skarżonego postanowienia nr [...]dopiero po upływie kolejnych miesięcy, czym [...]WINB przyczynił się do nieuzasadnionej przewlekłości postępowania. Niedopełnienie przez [...]WINB wnikliwego zbadania sprawy w postępowaniu odwoławczym oraz błędne dokonanie oceny prawnej działania organu I stopnia; 5. naruszenie przez oba organy przepisów 8, 9 kpa, poprzez celowe i świadome działanie wbrew prawu, wyłącznie w interesie skarżonych, w celu uchronienia ich przed odpowiedzialnością karną za samowolę budowlaną dokonaną na gruncie skarżącego, z jednoczesnym celowym usiłowaniem wprowadzenia skarżącego w błąd, poprzez nieprzestrzeganie procedury administracyjnej i fałszywe interpretowanie przepisów prawa, co stanowi rażące naruszenie obowiązku informacyjnego i co pozbawiło skarżącego ostatecznie zaufania do władzy publicznej; 6. wadliwość postanowienia wynikającą z naruszenia art. 124 § 2 kpa, poprzez całkowity brak uzasadnienia prawnego (powołania przepisów będących podstawą wydania postanowienia i wyjaśnienia podstaw ich zastosowania) i wadliwe uzasadnienie faktyczne, koncentrujące się na wyjaśnieniu bezprawnego postępowania merytorycznego, przeprowadzonego, wadliwie zresztą (bez umożliwienia skarżącemu aktywnego udziału i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań - z naruszeniem art. 10 kpa oraz bez uwzględnienia wniosków skarżącego, co do przeprowadzenia rzetelnych pomiarów rowów, po ich przebudowie- z naruszeniem art. 78 § 1 kpa, art. 75 § 1 kpa i art. 80 kpa). Nie wskazano żadnej przesłanki formalnej do zastosowania przepisu art. 61a §1 kpa. W odpowiedzi na skargę [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej z punktu widzenia legalności, tj. z punktu widzenia zgodności zaskarżonych decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd dopatrzył się naruszenia prawa, skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]maja 2012 r., którym utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...]stycznia 2012 r., Nr [...] odmawiające na podstawie art. 61a § 1 kpa wszczęcia na wniosek W. S. postępowania w sprawie prac budowlanych dotyczących rowu melioracyjnego na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...],[...] w [...], gm. [...]. Przepis wskazany wyżej, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Powołany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 kpa jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Co prawda przepis art. 61a § 1 kpa wskazując na przyczyny stanowiące podstawę odmowy wszczęcia postępowania posługuje się klauzulą generalną "innych uzasadnionych przyczyn", ale za takie przyczyny winny być uznane wyłącznie okoliczności wskazujące na niedopuszczalność wszczęcia i prowadzenia postępowania, nie zaś okoliczności odnoszące się do zasadności prowadzonego postępowania. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W literaturze przywołuje się takie okoliczności jak: cywilny charakter sprawy, wynikanie praw bądź obowiązków z mocy samego prawa, brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji (vide: W. Chróścielewski, ZNSA 2011.4.9-25, Lex 135465/5). Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 kpa organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. W kontekście poczynionych wyżej rozważań należy wskazać, że postanowienie organu odwoławczego jak i I instancji było nieprawidłowe. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w ślad za rozstrzygnięciem organu I instancji uznał, że prace na skontrolowanych nieruchomościach polegały jedynie na konserwacji, czyszczeniu i udrażnianiu rowu melioracyjnego. Nie stwierdzono zaś wykonania wału ani prowadzenia innych robót budowlanych reglamentowanych prawem budowlanym. Stanowisko swoje w tym zakresie oparły organy na dowodach w postaci oględzin i oświadczeń właścicieli przedmiotowych nieruchomości. Przy czym w czynnościach tych nie brał udziału skarżący. Odnosząc powyższe ustalenia faktyczne do rozważań o charakterze prawnym poczynionych wyżej stwierdzić należy, że postanowienia organu II instancji oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszają normę art. 61a § 1 kpa. Zauważyć należy bowiem, że zawarta w zaskarżonych postanowieniach organów nadzoru budowlanego ocena dokonywana była w kontekście zakresu i charakteru prac związanych z rowem melioracyjnym. Powyższe spowodowało, że organ I instancji zawarł stanowisko merytoryczne, po uprzednim przeprowadzeniu procesu myślowego charakterystycznego dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a organ odwoławczy proces ten dodatkowo wzmocnił opierając swoje rozstrzygnięcie dodatkowo o uzupełnione postępowanie organu i instancji zlecone na podstawie art. 136 kpa. Tym samym organy wykroczyły poza ratio legis art. 61a § 1 kpa. Tego rodzaju rozważania prowadzone w uzasadnieniu postanowienia organu odwoławczego, ale również organu I instancji nie mają bowiem charakteru formalnego właściwego dla postanowienia wydanego w trybie art. 61a § 1 kpa, lecz materialnoprawny, a jak wskazano już wcześniej, ustaleń takich można dokonywać jedynie we wszczętym już postępowaniu, gdyż prowadzą one do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Zaskarżone postanowienie mogło by się obronić w sytuacji, gdyby żadne prace związane z urządzeniami melioracyjnymi i budowlami ziemnymi nie były regulowane prawem budowlanym. Niemniej treść ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie pozostawia wątpliwości co do tego, że ustawa ta może dotyczyć również takich sytuacji. Mając powyższe na uwadze, należy uznać, że organ nie był uprawniony do wydania postanowienia w trybie określonym w w/w przepisu. Odnosząc się do żądania sformułowanego w skardze stwierdzenia nieważności postanowień organu odwoławczego uznać trzeba, że nie jest ono uprawnione. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że decyzja administracyjna może zostać uznana za wydaną "z rażącym naruszeniem prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tylko wówczas, gdy w odniesieniu do niej spełnią się kumulatywnie następujące przesłanki: oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; przepis, który został naruszony, nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa; skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie żadnej z tych przesłanek nie wypełniają wskazane w skardze postanowienia. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i 210 p.p.s.a.