VII SA/Wa 1467/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Protokolant Anna Mężyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2003 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego W. J. kwotę 25 zł (dwadzieścia pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 1467/05 UZASADNIENIE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r., znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania W. J. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002r., znak: [...] stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1999 r., znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. i W. J. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w M., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy w/w decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż za przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta M. o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu Wojewoda [...] uznał fakt wypełnienia przez kwestionowane rozstrzygnięcie dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Podniósł, iż z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż Burmistrz Miasta M. podejmując w dniu [...] grudnia 1999 r. rozstrzygnięcie naruszył w sposób rażący dyspozycję art. 35 ust. 1 pkt 1 ppk. b Prawa budowlanego, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż decyzja Burmistrza Miasta M. o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu nie była zgodna (choć również nie pozostawała w sprzeczności) z ustaleniami zawartymi w ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia [...] października 1999 r., znak: [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja z dnia [...] października 1999 r. ustaliła bowiem warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i zbiornika na ścieki – budynek mieszkalny z częścią usługową dotyczącą rzemiosła, natomiast weryfikowana w toku postępowania nieważnościowego decyzja Burmistrza Miasta M. z dnia [...] grudnia 1999 r. zatwierdzała i udzielała inwestorom pozwolenia na realizację innego zamierzenia inwestycyjnego, a mianowicie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Ponadto wskazał, iż jedyną i podstawową funkcją obiektu budowlanego, na realizację którego zezwalała decyzja z dnia [...] grudnia 1999 r., jest funkcja mieszkalna, a ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powtórzone jako warunek w decyzji z dnia [...] października 1999 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, funkcję mieszkaniową opisują jedynie jako towarzysząca funkcji podstawowej, a mianowicie funkcji rzemiosła produkcyjnego. W skardze z dnia 17 lutego 2003 r. W. J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2003 r. Skarżący podniósł, iż decyzja o warunkach i zagospodarowania terenu z dnia [...] października 1999 r. zgodna jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w M. z dnia [...] kwietnia 1990 r., z którego wynika dopuszczalność zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wskazał, iż w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę zmienił swoje plany, przenosząc działalność rzemieślniczą z budynku mieszkalnego do osobnego budynku, który ma powstać na tej samej działce, choć z uwagi na brak środków w czasie późniejszym, jednakże zamierzenia te i zmiana szczegółów inwestycji były znane organowi wydającemu pozwolenie na budowę, który mimo wszystko wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowy i wydającą pozwolenie na budowę. Ponadto zdaniem strony skarżącej, budynek mieszkalny zgodny jest z zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projektem planu budowlanego i nie narusza postanowień obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Budynek ten spełnia także wymagania dotyczące ochrony osób trzecich, jak również stoi w odległości 3 metrów od granicy działki sąsiedniej. W ocenie W.J. w unieważnionej decyzji o pozwoleniu na budowę nie doszło do naruszenia treści warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, co byłoby naruszeniem art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu obejmują całą działkę i stanowią o jej przeznaczeniu. Uszczegółowieniem tego jest decyzja zatwierdzająca konkretny projekt budowlany i pozwalająca na jego realizację. W unieważnionej decyzji Burmistrz Miasta M. nie wyszedł poza warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone decyzją z dnia [...] października 1999 r., ponieważ przedmiotowo jest ona węższa niż zakres decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi więc na przewidziany do realizacji na niej budynek do prowadzenia działalności rzemieślniczej, istniejący obiekt budowlany nie narusza charakteru przeznaczenia terenu, na którym stoi, gdyż dopuszczalne jest tutaj mieszkalnictwo jednorodzinne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 września 2004 r. w sprawie sygn. akt 7/IV SA 633/03 skargę oddalił. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od w/w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 lipca 2005 r. w sprawie OSK 1707/04 uchylił wyrok i zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz W. J. kwotę 500 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że uszło uwadze Sądu Wojewódzkiego, że zarówno w zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2003 r. jak i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] brak jest w istocie jednoznacznych ustaleń, które wskazywałyby, że decyzja o pozwoleniu na budowę podjęta została z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Wojewoda [...], stwierdzając nieważność pozwolenia na budowę, ograniczył się jedynie do wskazania naruszenia prawa pomijając a wręcz w ogóle nie dokonując ustaleń czy doszło do rażącego naruszenia prawa. Na brak tych ustaleń w decyzji Wojewody [...] nie zwrócił uwagi Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, gdyż uznał stanowisko organu I instancji za uzasadnione. Poza tym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na budowę: "nie była zgodna (choć również nie pozostawała w sprzeczności) z ustaleniami zawartymi w ostatecznej decyzji (...) o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". Mimo to, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, pozwolenie na budowę wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, gdyż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidywały dla przedmiotowego terenu funkcję mieszkaniową jako towarzysząca a funkcję główną rzemiosło produkcyjne, gdy tymczasem decyzja o pozwoleniu na budowę zezwalała na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił się obrazy art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Przepis ten bowiem stanowi, że organ wydający pozwolenie na budowę jest związany decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, że w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę organ nie bada zgodności zamierzonej inwestycji z planem miejscowym lecz jedynie zgodność z decyzją o warunkach zabudowy. Inaczej rzecz ujmując nawet gdyby decyzja o warunkach zabudowy była wadliwa, to organ wydający pozwolenia na budowę jest nią związany (co najwyżej mógłby zasygnalizować potrzebę jej wzruszenia). Skoro tak, to w postępowaniu nadzorczym (o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę) badaniu podlega nie to, czy decyzja o pozwoleniu na budowę jest sprzeczna z planem miejscowym (jak to przyjął Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, które to stanowisko zaaprobował Sąd Wojewódzki) lecz to czy decyzja o pozwoleniu na budowę narusza, i w jakim stopniu, ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym zakresie brak jest ustaleń zarówno w zaskarżonej decyzji jak i w motywach zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał też, że w sprawie pozostaje poza sporem, że decyzją z dnia [...] października 1994 r. Burmistrz Miasta M. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z częścią usługową dotyczącą rzemiosła. Takie brzmienie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu obligowało organy (w postępowaniu nadzorczym o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę) do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy doszło do naruszenia prawa oraz czy w stopniu rażącym. O ile można i należy się zgodzić ze stanowiskiem, że wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego (bez części usługowej) narusza określone w decyzji warunki zabudowy (w której przewidziano ową część usługową) to otwartą kwestią jest pytanie czy to naruszenie ma charakter rażący. Przy czym na tak postawione pytanie nie została udzielone odpowiedź. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że organ nie zajął stanowiska czy można mówić o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji, gdy inwestorzy zmienili swoje plany, przenosząc działalność rzemieślniczą z budynku mieszkalnego do osobnego budynku, na tej samej działce, jak to podniesiono w skardze kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Związany jest bowiem wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa jeżeli: 1. stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśniane przez Naczelny Sąd Administracyjny 2. po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmienił się stan sprawy. Powyższe przesłanki nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu w okolicznościach sprawy zaszła potrzeba uchylenia decyzji obu instancji, które zapadły w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym. Rozpoznając sprawę ponownie, idąc za stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ rozważy czy fakt wydania pozwolenia na budowę domu mieszkalnego (bez części usługowej) narusza określone w decyzji warunki zabudowy w stopniu rażącym. Organ musi bowiem mieć na uwadze, że przedmiotowe postępowanie nieważnościowe wymaga dla stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji pozwolenia na budowę kwalifikowanego, bo rażącego naruszenia prawa. Wskazać należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego traktowanie naruszenia prawa jako rażącego może mieć miejsce tylko wyjątkowo, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (wyrok NSA z 17 kwietnia 1996 r., sygn. III S.A. 565/95 Biul. Skarb. 1997/2/26, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. III ARN 22/95). Dla oceny czy naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa istotne jest zbadanie skutków społeczno – gospodarczych jakie ono za sobą pociąga. Za rażące należy uznać bowiem takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Nie ma rozstrzygającego znaczenia ani oczywistość naruszenia przepisu prawnego ani charakter przepisu, który został naruszony. Sąd orzekł jak w sentencji w trybie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyżej opisanej: art. 190, 145 § 1 pkt 1 lit. c, 152 i art. 200.