VII SA/Wa 1467/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2009 r. sprawy ze skargi P. [...] Sp. z o.o. Okręg [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Prezydenta Miasta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2003 r., Nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na rozbudowę stacji bazowej telefonii komórkowej na istniejącym budynku położonym na os. P. [...] w [...]. W dniu 10 października 2007 r. do Wojewody [...] wpłynął wniosek spółki pod firmą I. [...] Sp. z o.o. [...] z siedzibą w [...] o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2003 r., Nr [...]. Wnioskodawca podniósł, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności przepisów art. 28 ust. 2, art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 6, 7, 10, 28 k.p.a. Do wniosku załączono odpis z księgi wieczystej z dnia 28 września 2006 r., nr [...], z którego wynikało, że w/w spółka jest współwłaścicielem nieruchomości położonej w [...] na os. P. [...] stanowiącej działkę nr [...] ark. [...], obręb W. We wniosku podniesiono, że w aktach sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją brak jest oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które jest wymagane zgodnie z przepisem art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Ponadto, że organ nie zapewnił wnioskodawcy udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji ani innym współwłaścicielom nieruchomości, na której inwestycja została zrealizowana, jak też właścicielom nieruchomości sąsiednich. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...], stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2003 r. uznając, że została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm., wg stanu na dzień złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, czyli [...] października 2003 r.). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...], uchylił w całości decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] marca 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji wskazał, iż ocena charakteru naruszenia przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane tj. czy jest ono rażące czy też nie, w przypadku niezłożenia przez inwestora, wymaganego tym przepisem, oświadczenia, o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zależy od skutków społeczno-gospodarczych wskazanego naruszenia. Odmiennie, jak wskazał organ, powinno się ocenić sytuację, w której inwestor posiadał w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, inaczej zaś sytuację, w której inwestor takiego prawa nie posiadał. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, iż w aktach sprawy znajduje się kopia umowy najmu zawarta pomiędzy T. [...] S.A. a inwestorem z dnia 16 kwietnia 1998 r., jednak brak jest dokumentu, który wskazywałby, iż wynajmująca spółka posiadała w dniu 27 listopada 2003 r. prawo własności przedmiotowej nieruchomości, jak to zostało wskazane w umowie. W związku z powyższym organ odwoławczy za konieczne uznał przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, celem ustalenia, czy inwestor – P. [...] Sp. z o.o. w dniu wydania decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2003 r. posiadała prawo do dysponowania nieruchomością położoną na os. P. [...] w [...] na cele budowlane. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2008 r., znak: [...], działając na podstawie art. 158 § 1, art. 157 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2003 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na rozbudowę stacji bazowej telefonii komórkowej na istniejącym budynku położonym na os. P. [...] w [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż wezwał Zakład [...] S.A. z siedzibą w [...] o przedłożenie dokumentu potwierdzającego, iż na dzień wydania badanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2003 r. udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na budynku przy ul. P. [...] w [...], T. [...] S.A. była właścicielem nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję. W odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik T. [...] S.A. złożył pismo, w którym poinformował, iż T. [...] S.A. jest właścicielem nieruchomości, na której położony jest budynek ze stacją bazową telefonii komórkowej. Prawo własności nie zostało jednak dotychczas ujawnione w księdze wieczystej. T. uzyskała prawo własności na podstawie aktu przekazania nr [...] Pełnomocnika Generalnego ds. podziału majątku poprzednika prawnego T. S.A. przedsiębiorstwa P. [...], działającego w wykonaniu dawnej ustawy o łączności na podstawie § [...] uchwały nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] lutego 1991 r. w sprawie trybu przekształcania państwowej jednostki organizacyjnej P. [...] oraz § [...] ust. [...] Zarządzenia Ministra Łączności z dnia [...] listopada 1991 r. w sprawie podziału państwowej jednostki organizacyjnej P. [...]. Ponadto T. S.A. wskazała, że oczekuje deklaratywnego postanowienia Sądu stwierdzającego zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości. Postępowanie w przedmiocie zasiedzenia toczy się w Sądzie Rejonowym w [...] III Wydział Cywilny od roku 2005 r. W tych okolicznościach i po analizie zebranego materiału dowodowego, organ I instancji uznał, iż brak oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej wynikającego z treści przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nie może stanowić, iż zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa. Zdaniem organu załączona do wniosku o pozwolenie na budowę kopia umowy najmu z 1 kwietnia 1998 r. zawarta między inwestorem a T. [...] S.A. występującą jako właściciel nieruchomości, na której zlokalizowany został przedmiot najmu jest dowodem spełniającym warunki określone w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, bowiem pojęcie "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, jako tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Organ uznał, iż T. [...] S.A., mimo braku wpisu w księdze wieczystej była dysponentem budynku, na którym zrealizowano inwestycję objętą pozwoleniem na budowę z dnia [...] listopada 2003 r. Zdaniem Wojewody istnieje niezgodność pomiędzy stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej nr [...] (stan na [...] września 2008 r.), a rzeczywistym stanem prawnym, która w jego ocenie powinna zostać wyjaśniona w postępowaniu sądowym. Ponadto organ podniósł, iż przed Sądem Rejonowym w [...] Wydział Cywilny III toczy się pod sygnaturą [...] postępowanie (w związku ze złożonym 6 kwietnia 2005 r. wnioskiem przez T. [...] S.A. oraz P. [...]) o stwierdzenie prawa własności do nieruchomości położonej przy os. P. [...] i [...] w [...] dla których prowadzone są księgi wieczyste, wśród których jest księga o nr [...]. W odniesieniu do tego postępowania organ zauważył, iż ewentualne rozstrzygnięcie sądowe w sprawie własności nieruchomości usytuowanej na os. P. [...] w [...], z którego wynikałoby, iż T. [...] S.A. nie była właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2003 r., co prowadziłoby do unieważnienia umowy najmu, na którą powoływał się inwestor, może być przesłanką do wznowienia postępowania a nie podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r. złożyła spółka I. [...] Sp. z o.o. [...] z siedzibą w [...]. Zdaniem Spółki skoro bezsporne było, iż inwestor nie złożył prawem przewidzianego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to pozwolenie na budowę zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Sam fakt legitymowania się umową najmu, nie spełniał warunku tego przepisu. Ponadto strona wskazała, iż umowa najmu nie została zawarta przez właścicieli nieruchomości, ani też w żaden sposób właściciele prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie scedowali na wynajmującego. Spółka powołała się rownież na pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 97/05, zgodnie z którym, wypis z księgi wieczystej nieruchomości jest podstawowym dokumentem, jakim powinien kierować się organ, dokonujący oceny tego, czy dany podmiot posiada prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazała, iż w niniejszej sprawie wynajmujący nie był właścicielem ujawnionym w księdze wieczystej, jak również nie jest ujawniony obecnie, samo zaś złożenie wniosku o stwierdzenie zasiedzenia nie powoduje, iż spółce T. S.A. przysługuje prawo własności nieruchomości. W dniu [...] stycznia 2009 r. zapadła zaskarżona w niniejszym postępowaniu sądowym decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak: [...], mocą której organ uchylił w całości zaskarżoną decyzję i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2003 r., Nr [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z dyspozycją art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu na dzień [...] października 2003r.) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie - pod rygorem odpowiedzialności karnej - o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie to, winno być złożone na formularzu według wzoru określonego w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. z 2003r. Nr 120, poz. 1127). Zgodnie z tym wzorem inwestor zobowiązany jest wskazać m.in. oznaczenie tytułu prawnego, z którego wynika prawo inwestora do dysponowania daną nieruchomością na cele budowlane. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zgodnie z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Organ odwoławczy podniósł, że inwestor nie dołączył do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w/w oświadczenia, ale załączył umowę najmu z dnia 1 kwietnia 1998 r. zawartą pomiędzy T. S.A. Zakładem T. (występującą jako właściciel), a P. [...] Sp. z o.o. Jednak wynajmującej T. S.A. nie przysługiwało prawo własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości objętej planowaną inwestycją. Z dokumentów złożonych przez T. S.A. wynikało, że na podstawie aktu przekazania nr [...] sporządzonego w dniu [...] kwietnia 1992 r. uzyskała prawo użytkowania 43 m2 powierzchni w budynku eksploatacyjnym (usytuowanej na parterze) w nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki [...] (część), [...] (część) oraz [...] (część) oraz prawo własności zabudowanej nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] (część), [...] (część), [...] (część), [...] oraz [...]. Natomiast z opisu technicznego przedmiotowej inwestycji wynikało, że została ona zlokalizowana w północnym narożniku trzykondygnacyjnego budynku usytuowanego w [...] na os. P. [...], który znajduje się na działce nr ewid. [...] (co wynika z mapy ewidencyjnej przesłanej przy piśmie Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w [...] z dnia [...] września 2008 r., znak: [...]) należącej do Skarbu Państwa. W tych okolicznościach organ II instancji uznał, że T. S.A. nie dysponując prawem własności nieruchomości nie mogła skutecznie rozporządzić, w drodze umowy, na rzecz inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skargę ma powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła P. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła, iż została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w zw. z art. 353 oraz art. 659 i nast. Kodeksu cywilnego, poprzez przyjęcie, że Inwestorowi nie przysługuje prawo do dysponowania na cele budowlane nieruchomością, położoną w [...] na Osiedlu P. [...]; - art. 172 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 609 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, poprzez pominięcie, że nabycie własności nieruchomości przez zasiedzenie następuje wraz z upływem wymaganego okresu posiadania, a postanowienie sądu o stwierdzeniu zasiedzenia nieruchomości ma charakter deklaratoryjny; - art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa; - art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez prowadzenie postępowania, mimo że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji może zależeć od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z poźn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję lub postanowienie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. Postępowanie administracyjne prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności umożliwia weryfikację poza kontrolą instancyjną rozstrzygnięć organów administracji publicznej posiadających przymiot trwałości. Służy ono sprawdzeniu czy w trybie zwykłym sprawa została rozstrzygnięta zgodnie z prawem. Na wstępie przytoczyć należy treść art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r., a wprowadzonym przez art. 1 pkt 25 lit. a) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718 z późn. zm., dalej, jako Prawo budowlane). Zgodnie z tym przepisem pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przepis ten został wprowadzony jako istotne ułatwienie proceduralne dla inwestora w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Ułatwienie to nie zwalnia jednak organu administracji publicznej z obowiązku stosowania przy rozpoznawaniu sprawy zasad postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy utożsamiać ze środkiem dowodowym, o jakim mowa w art. 75 § 2 k.p.a. Skoro oświadczenie jest jedynie środkiem dowodowym mającym wykazać dysponowanie przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i jako środek dowodowy podlega badaniu przez organ, to badanie to powinno zmierzać, w razie wątpliwości co do prawa inwestora, w kierunku ustalenia rzeczywistego stanu prawnego. Obowiązkiem organu jest więc w takiej sytuacji ustalenie istnienia tytułu prawnego inwestora, w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. O tym czy inwestor ma stosowny tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane decyduje treść przysługującego mu prawa. Podmiot legitymujący się uprawnieniami z odpowiedniej umowy obligacyjnej z właścicielem może w postępowaniu administracyjnym o pozwolenie na budowę skutecznie powoływać się na swe prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie Sądu inwestor nie posiadał w dacie wydania kwestionowanej decyzji prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane). Zgoda na zabudowę nieruchomości, udzielona inwestorowi przez podmiot dysponujący nieruchomością faktycznie, jako prawo pochodne nie może być inne – silniejsze, niż prawo które przysługiwało zbywcy. Dlatego inwestor P. [...] Sp. z o.o. tylko wtedy mógł być uprawniony do dysponowania nieruchomością na celu budowlane, jeśli jego prawo wynikałoby ze stosunku obligacyjnego z podmiotem mającym prawo rzeczowe do nieruchomości – co do zasady z właścicielem nieruchomości. Inwestor nie dołączył do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę oświadczenia o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, ale załączył umowę najmu z dnia 1 kwietnia 1998 r. zawartą pomiędzy T. S.A. Zakładem [...](występującą jako właściciel), a P. [...] Sp. z o.o. W ocenie Sądu gdyby podmiotowi dającemu inwestorowi uprawnienie do zabudowy nieruchomości przysługiwało praw rzeczowe do niej to nie byłoby podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji tylko z powodu uchybienia formalnego jakim było brak oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością złożonym na odpowiednim formularzu. Jednak wynajmującej T. S.A. nie przysługiwało prawo własności ani użytkowania wieczystego nieruchomości objętej planowaną inwestycją. Z dokumentów złożonych przez T. S.A. wynikało, że na podstawie aktu przekazania nr [...] sporządzonego w dniu [...] kwietnia 1992 r. uzyskała prawo użytkowania 43 m2 powierzchni w budynku eksploatacyjnym (usytuowanej na parterze) w nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki [...] (część), [...] (część) oraz [...] (część) oraz prawo własności zabudowanej nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] (część), [...] (część), [...], [...] (część), [...] oraz [...]. Natomiast z opisu technicznego przedmiotowej inwestycji wynikało, że została ona zlokalizowana w północnym narożniku trzykondygnacyjnego budynku usytuowanego w [...] na os. P. [...], który znajduje się na działce nr ewid. [...] (co wynika z mapy ewidencyjnej przesłanej przy piśmie Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w [...] z dnia [...] września 2008 r., znak: [...]) należącej do Skarbu Państwa. W tych okolicznościach organ II instancji słusznie uznał, że T. S.A. nie dysponując prawem własności nieruchomości nie mogła skutecznie rozporządzić, w drodze umowy, na rzecz inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o tak wykazane prawo, stanowiło rażące naruszenie przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Jednocześnie należy wskazać, że tylko wtedy gdy inwestor powołuje się na przysługujący mu tytuł prawny, ujawniony w księdze wieczystej, to organ administracyjny związany jest tytułem prawnym do nieruchomości (por. wyrok NSA administracyjnych dnia 24 lipca 2001 r., sygn. akt SA/Rz 586/00). Okoliczność, że aktualnie toczy się postępowanie w przedmiocie zasiedzenia nieruchomości, na której zaprojektowano obiekt budowlany, nie mogła mieć wpływu na ocenę postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na budowę. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako nieuzasadnioną oddalił.