VII SA/Wa 1468/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Monika Kramek, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych oddala skargę Przedmiotem skargi A. P. (dalej: skarżąca) jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) nr [...] z [...] kwietnia 2019 r., wydana w sprawie dotyczącej nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją nr [...] z [...] listopada 2018 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7, art. 52 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej: Prawo budowlane) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) nałożył na skarżącą obowiązek wykonania robót budowlanych, polegających na częściowym demontażu utwardzenia powierzchni gruntu działki budowlanej oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] obręb [...], położonej w miejscowości [...], w celu doprowadzenia wykonanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, t.j. z Uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta [...], w celu zapewnienia 60% powierzchni biologicznie czynnej przedmiotowej działki. Termin na wykonanie obowiązku określono na 20 lutego 2019 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że czynności kontrolne przeprowadzone 31 października 2017 r. wykazały, że na przedmiotowej działce wykonano utwardzenie terenu z kostki brukowej betonowej od strony zachodniej oraz południowej budynku mieszkalnego znajdującego się na tej działce. Na dzień kontroli udostępniono tylko teren znajdujący się przy zachodniej granicy działki utwardzony kostką brukową betonową o powierzchni ok. 65,53 m2. Różnica poziomu pomiędzy utwardzeniem przy budynku a utwardzeniem przy zachodniej oraz południowej granicy działki wynosi zmiennie od ±0,14 m do ± 040 m. Ponowne czynności kontrolne przeprowadzone 28 listopada 2017 r. wykazały, że na przedmiotowej działce od strony południowej oraz wschodniej budynku mieszkalnego znajdującego się na tej działce, znajduje się utwardzenie terenu z kostki brukowej betonowej o powierzchni ok. 14,01 m2 z wykonanymi obrzeżami betonowymi. Łączna powierzchnia utwardzenia powierzchni gruntu działki znajdującego się od strony zachodniej i południowej budynku mieszkalnego wynosi ok. 79,54 m2. R. L. (pełnomocnik skarżącej) oświadczył, że wykonał utwardzenie terenu pod koniec 2016 r. Organ po przesłuchaniu świadków stwierdził, że do utwardzenia działki doszło w czerwcu 2017 r., albowiem oświadczenie R. L. nie zostało potwierdzone żadnymi dowodami, które mogłyby świadczyć o rzeczywistym wykonaniu utwardzenia w tym okresie. Świadkowie oraz strony postępowania nie potwierdziły również tego faktu. Budowa utwardzenia nastąpiła w czasie, kiedy dla terenu, na którym znajduje się działka ewidencyjna nr [...] obręb [...], nie obowiązywał już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części miasta [...] (nie istniał już od 11 maja 2016 r., kiedy uchwała [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2014 r. została unieważniona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 maja 2016 r.). Stwierdzenie nieważności uchwały organu samorządu powiatowego ma skutek ex tunc, t.j. z mocą wsteczną od dnia podjęcia aktu. Uchwała taka zostaje wyeliminowana z obrotu prawnego i nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Dlatego w takim przypadku organ rozstrzygający do rozpatrywania sprawy utwardzenia powierzchni gruntu zobligowany jest wziąć pod uwagę wyłącznie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części miasta [...] – Uchwała Nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. PINB wskazał, że jednocześnie z postępowaniem w sprawie utwardzenia powierzchni gruntu przedmiotowej działki prowadził także postępowanie w sprawie tarasu o wymiarze rzutu 6,25 m x 4,14 m, znajdującego się we wschodniej części tej działki. Z uwagi na poczynione ustalenia w sprawie tarasu, prowadzonej pod znakiem PINB [...], organ kontynuował postępowanie administracyjne w sprawie całości utwardzenia powierzchni gruntu przedmiotowej działki w niniejszej sprawie i decyzją nr [...] z [...] listopada 2018 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie tarasu. W tak ukształtowanym zakresie postępowania organ stwierdził, że powierzchnia utwardzenia znajdującego się od strony wschodniej wynosi ok. 25,87 m2, zaś łączna powierzchnia utwardzenia znajdującego się od strony zachodniej, południowej i wschodniej budynku mieszkalnego wynosi ok. 105,41 m2. Organ ustalił, że z wypisu ewidencji gruntu wynika, że przedmiotowa działka ma powierzchnię 247 m2. Przy czym utwardzono grunt o łącznej powierzchni ok. 105,41 m2, jak również na działce znajduje się budynek mieszkalny o wymiarze rzutu ok. 10,50 m x 7,00 m, co daje powierzchnię zabudowy 73,5 m2. Tym samym pozostaje ok. 68,09 m2 powierzchni biologicznie czynnej, co stanowi ok. 27,56% powierzchni biologicznie czynnej. Stan taki, w ocenie PINB, narusza ustalenia obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż nie jest zachowana 60% powierzchni biologicznie czynnej działki. W tej sytuacji organ, korzystając z uprawnień wynikających z art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, nałożył na skarżącą obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na częściowym demontażu utwardzenia powierzchni gruntu przedmiotowej działki w celu doprowadzenia wykonanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, t.j. z Uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta [...] – zapewnienia 60% powierzchni biologicznie czynnej przedmiotowej działki. Odnosząc się do wniosku skarżącej i jej pełnomocnika o uwzględnienie przy obliczaniu powierzchni biologicznie czynnej dokonanych nasadzeń organ wskazał, że dosadzona roślinność nie zwiększyła powierzchni biologicznie czynnej i nie wypełnia przesłanek zakwalifikowania jej do terenu biologicznie czynnego w rozumieniu § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm., dalej: rozporządzenie), zgodnie z którym przez definicję terenu biologicznie czynnego należy rozumieć teren z nawierzchnią ziemną urządzoną w sposób zapewniający naturalną wegetację, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią, nie mniej jednak niż 10 m2, oraz wodę powierzchniową na tym terenie. W wyniku wniesienia odwołania przez skarżącą [...]WINB wydał decyzję nr [...] z [...] kwietnia 2019 r., którą uchylił decyzję PINB w zakresie określenia terminu wykonania obowiązku, który ustalił na 31 lipca 2019 r., a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ opisał przebieg postępowania i wskazał, że dodatkowo wystąpił do PINB o przekazanie dokumentacji projektowej dotyczącej budynku mieszkalnego usytuowanego na przedmiotowej działce oraz związanej z oddaniem go do użytkowania. Następnie organ stwierdził, że utwardzenie terenu nie wymaga pozwolenia na budowę, jednak nie wyklucza to ingerencji organów nadzoru budowlanego w celu zbadania, czy inwestycja jest zgodna z przepisami, o czym stanowi art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. W ocenie [...]WINB organ I instancji zasadnie dokonał analizy stanu faktycznego z uprzednio obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części Miasta [...] zatwierdzonego uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. Zgodnie z jego zapisami przedmiotowa działka znajduje się na terenach oznaczonych symbolem [...], tj. na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem funkcji usługowych, gdzie minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej powinien wynosić 60%. Jak wynika z wypisu ewidencji gruntu, ww. działka ma powierzchnię 247 m2. Utwardzenie gruntu wraz z tarasem wykonano na powierzchni ok. 105,41 m2. Dodatkowo na przedmiotowej działce znajduje się budynek mieszkalny o wymiarze rzutu 10,50 m x 7,00 m co daje powierzchnię zabudowy 73,50 m2. Tym samym pozostaje około 68,09 m2 powierzchni biologicznie czynnej, co stanowi ok. 27,56% powierzchni działki. W świetle wymienionych okoliczności [...]WINB stwierdził, iż decyzja organu powiatowego została podjęta na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz w oparciu o prawidłową interpretację przepisów prawa materialnego i procesowego, a zatem brak jest podstaw do podważania jej treści. Z uwagi na to, iż zrealizowana inwestycja pozostaje w sprzeczności z przepisami planistycznymi, w ocenie organu wojewódzkiego PINB zasadnie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakazał skarżącej obowiązek wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie zrealizowanego zamierzenia budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Niemniej z uwagi na upływ terminu na wykonanie obowiązku należało w tej części uchylić decyzję PINB i orzec nowy termin do 31 lipca 2019 r. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że w zakresie ustalenia daty dokonania utwardzenia gruntu PINB dokonał oceny materiału dowodowego w sposób logiczny, zgodny z przepisami, zasadami wiedzy technicznej i doświadczenia życiowego i nie wykroczył poza granice swobodnej oceny dowodów. Ocena wiarygodności dowodów i ich mocy nastąpiła na podstawie wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego. Skargę na wyżej opisane rozstrzygnięcie wniosła A. P., zarzucając naruszenie: - art. 7 w zw. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a, poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niewyczerpujące rozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego sprawy oraz jego dowolną ocenę, jednocześnie nie uwzględniającą przy tym interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, co skutkowało przyjęciem, iż wykonanie prac związanych z utwardzeniem gruntu i wykonaniem tarasu miało miejsce w czerwcu 2017 roku oraz zachodzi niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy nie zostało wyjaśnione, kiedy miało miejsce utwierdzenie gruntu przedmiotowej nieruchomości, - art. 81a k.p.a. poprzez uznanie, iż wykonanie prac związanych z utwardzeniem gruntu i wykonaniem tarasu miało miejsce w czerwcu 2017 roku oraz zachodzi niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co skutkowało nałożeniem na stronę obowiązku polegającego na demontażu utwardzenia powierzchni gruntu, gdy w rzeczywistości w stanie faktycznym niniejszej sprawy pojawiają się niedające się usunąć wątpliwości, które powinny być rozstrzygane na korzyść strony. W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że zeznania świadków pozostają ze sobą w sprzeczności. Wskazała, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który przewidywał 30% minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, przestał obowiązywać dopiero 16 stycznia 2017 r. Wreszcie wskazała, że wraz z mężem opiekuje się niepełnosprawnym dzieckiem i utwardzenie terenu miało ułatwić im opiekę nad nim. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą ostateczną decyzją organu administracji publicznej z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów stwierdzić należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) nr [...] z [...] kwietnia 2019 r.,którą organ odwoławczy uchylił decyzję PINB w zakresie określenia terminu wykonania obowiązku, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Kontrolowaną decyzją PINB nałożył na skarżącą – właścicielkę działki budowlanej oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] obręb [...], położonej w miejscowości [...], obowiązek wykonania w zakreślonym terminie robót budowlanych, polegających na częściowym demontażu utwardzenia powierzchni gruntu w celu doprowadzenia wykonanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, czyli z Uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta [...], w celu zapewnienia 60% powierzchni biologicznie czynnej przedmiotowej działki. Z oględzin terenu i załączonej dokumentacji wynika, że skarżąca dokonała w czerwcu 2017 r. utwardzenia z kostki brukowej betonowej powierzchni działki budowlanej w zakresie przekraczającym 60% powierzchni biologicznie czynnej działki. Objęte przedmiotem postępowania prace nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Niemniej jednak nie wyłączyło to ingerencji organów nadzoru budowlanego. Brak obowiązku uzyskania zgody organu na wykonanie prac nie zwalnia bowiem organów nadzoru budowlanego od zbadania, czy inwestycja jest zgodna z przepisami, o czym stanowi art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Przeprowadzone w sprawie postępowanie potwierdziło niezgodność zrealizowanego przez skarżącą zamierzenia budowlanego z ustaleniami wynikającymi z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części Miasta [...], zatwierdzonego uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. W ocenie sądu organ nadzoru budowlanego zasadnie dokonał analizy stanu faktycznego z uprzednio obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części Miasta [...], zatwierdzonego uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. Zgodnie z jego zapisami przedmiotowa działka znajduje się na terenach oznaczonych symbolem [...], tj. na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem funkcji usługowych, gdzie minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej powinien wynosić 60%. Wyjaśnić należy, iż wprawdzie skarżąca dokonała opisanych robót budowlanych w czasie, gdy obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części miasta [...] zatwierdzony uchwałą [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2014 r., który przewidywał 30% minimalnego wskaźnika powierzchni biologiczne czynnej, jednakże wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 maja 2016 r., sygn. akt. IV SA/Wa 502/16 stwierdzono jego nieważność. Stwierdzenie nieważności uchwały [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2014 r. ma skutek ex tunc, t.j. z mocą wsteczną od dnia podjęcia tego aktu. Dlatego w takim przypadku organ nadzoru budowlanego rozpatrujący sprawę utwardzenia powierzchni gruntu zobligowany był wziąć pod uwagę wyłącznie obowiązujący aktualnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części miasta [...] – Uchwała Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. Wbrew zarzutom skarżącej bez znaczenia dla rozpatrzenia sprawy jest ustalenie, czy utwardzenie gruntu miało miejsce w czerwcu 2017 r., jak przyjął organ nadzoru budowlanego, czy też w październiku i grudniu 2016 r., jak wynika z zeznań R. L. (męża skarżącej). Zarówno bowiem w październiku i grudniu 2016 r., jak i w czerwcu 2017 r. obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części miasta [...] – Uchwała Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., zgodnie z którym minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej powinien wynosić 60%. W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, a zatem stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił. ----------------------- 2