VII SA/Wa 147/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 marca 2022 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "[...]WINB") postanowieniem z dnia [...] września 2021 r., znak [...], na podstawie art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U z 2021 r., poz. 735 ze zm.) oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku J. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] w T. z dnia [...] maja 2019 r. znak [...], o braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych w budynku przy ul. S. w T. (dz. nr [...] z obr. [...]) - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] w T. z dnia [...] maja 2019 r. Organ wojewódzki ustalił, że 14 stycznia 2019 r. Prezydent Miasta T. Starosta [...] zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] o podjęcie działań w związku z prawdopodobną samowolną zmianą sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowo-biurowego zlokalizowanego przy ul. M. w T. (obręb [...], działka nr [...]) na budynek oświatowy, tj. szkoły podstawowej. W dniu 2 kwietnia 2019 r. PINB przeprowadził czynności kontrolne podczas których stwierdził, że w przedmiotowym budynku funkcjonuje "[...]" Prywatna Szkoła Podstawowa [...]. Szkoła rozpoczęła działalność w budynku [...] września 2013 r. Z ustaleń dotyczących zgodności budowy kontrolowanego budynku z zatwierdzonym decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. projektem budowlanym, stwierdzono, że powstała dodatkowa klatka schodowa wewnątrz budynku, zrezygnowano z zaprojektowanej klatki schodowej - zejścia z poziomu parteru do piwnicy, wykonano dodatkowy otwór okienny w obecnym pomieszczeniu pokoju nauczycielskiego na poziomie I piętra na elewacji od strony północnej, wykonano dodatkowy podział pomieszczeń poprzez posadowienie ścian działowych. Powyższe roboty budowlane wykonano latem 2012 r. (poza otworem okiennym, który wykonano latem 2013 r.). Inwestorem opisanych robót był ówczesny właściciel budynku R. Ś. (nieżyjący), natomiast inwestorami dodatkowego otworu okiennego są obecni właściciele budynku. Zgodnie z wyjaśnieniami współwłaściciela budynku J. M. - nie występowano do organu o zgodę na wykonanie powyższych robót budowlanych. Po tych ustaleniach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] w T., decyzją z dnia [...] maja 2019 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, stwierdził brak podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych w budynku przy ul. S. w T. do stanu zgodnego z prawem. Skarżący J. M. pismem z dnia 23 marca 2019 r., wystąpił do [...] WINB o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] w T. z [...] maja 2019 r. [...] WINB postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r., na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, ze względu na brak legitymacji procesowej wnioskodawcy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2020 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2053/20, uchylił postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzające je postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r. wyjaśnił, że po rozpatrzeniu innego wniosku J. M. - o wznowienie postępowania administracyjnego, PINB Powiatu [...] w T., wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] maja 2019 r. Po wznowieniu postępowania, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] w T. decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. uchylił własną decyzję z dnia [...] maja 2019 r. i nakazał spółce C. Sp. z o.o. z siedzibą w T. - właścicielowi budynku usług oświaty przy ul. S. u T. (dz. nr [...] w obr. [...]) - zamurować otwór okienny o wymiarach 147 cm x 100 cm, wykonany na I piętrze w ścianie zwróconej w kierunku dz. nr [...] w obr. [...], za pomocą materiału budowlanego nieprzepuszczającego światła o odporności ogniowej El 30 w terminie 60 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] września 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W tej sytuacji, zdaniem organu wojewódzkiego, nie było podstaw do wszczęcia żądanego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2019 r., gdyż została już wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] w T. z dnia [...] lipca 2021 r. znak [...]. Z uwagi na niedopuszczalność wszczęcia żądanego postępowania, zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a., organ wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. J. M. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2021 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia J. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2021 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że nie było możliwe prowadzenie postępowania nadzorczego w trybie stwierdzenia nieważności, co do decyzji PINB Powiatu [...] w T. z dnia [...] maja 2019 r. W związku z tym [...] WINB zasadnie wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2019 r. GINB zaznaczył, że rozpatrując przedmiotową sprawę związany jest oceną prawna wyrażoną w wyroku Sądu z dnia 1 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2053/20. Decyzja PINB w T. z dnia [...] maja 2019 r. nie istnie już w obrocie prawnym, gdyż we wznowionym postępowaniu organ ten wydał decyzją z dniu [...] lipca 2021 r. znak [...], uchylił własną decyzję z dnia [...] maja 2019 r. i nakazał właścicielowi budynku zamurować otwór okienny wykonany na I piętrze obiektu w ścianie zwróconej w kierunku działki nr [...] w obr. [...]. [...] WINB decyzją z dnia [...] września 2021 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2021 r. GINB podkreślił, że skoro z przepisu art. 156 k.p.a. wynika, że organ stwierdza nieważność decyzji, to oznacza, że decyzja będąca przedmiotem postępowania powinna istnieć w obrocie. W przypadku braku decyzji z powodu wyeliminowania jej z obrotu prawnego, brak jest przedmiotu sprawy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności i nie ma podstaw do eliminacji jej ze skutkiem ex tunc. To stanowi przeszkodę do prowadzenia postępowania - nie istnieje przedmiot wniosku skarżącego. W związku z powyższym brak było podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB Powiatu [...] w T. z dnia [...] maja 2019 r. W ocenie GINB odmowa wszczęcia postępowania, na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., może mieć miejsce wyłącznie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Taki przypadek występuje w niniejszej sprawie. Prowadzenie postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji wyeliminowanej uprzednio z obrotu prawnego np. w wyniku wznowienia postępowania, jest niedopuszczalne. GINB odnosząc się do merytorycznych zarzutów zażalenia stwierdził, że nie mogą one być rozpatrywane skoro organ nie prowadził postępowania administracyjnego i nie rozstrzygał sprawy co do jej istoty. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Wobec nieistnienia w obrocie prawnym decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, bezprzedmiotowa była ocena interesu prawnego skarżącego. J. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2021 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1. art. 156 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że decyzja musi istnieć w obrocie, aby można stwierdzić jej nieważność, a sporna decyzja nie istnieje w obrocie, zwłaszcza, że decyzja z dnia [...] lipca 2021 r. jest prawie identyczna jak decyzja z 2019 r. i powiela jej wady, 2. art. 155 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja z 2019 r. została skutecznie uchylona i nie występuje w obrocie, w sytuacji gdy decyzja o uchyleniu decyzji własnej jest nieważna ex tunc albowiem została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co jest przedmiotem osobnej skargi, 3. art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy decyzja WINB z [...] września 2021 r. została zaskarżona i podniesiono zarzuty nieważności z art. 156 k.p.a., które oczekują na rozpoznanie, co miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia. W uzasadnieniu skargi wskazano, że nie jest prawdą, że w dniu [...] lipca 2021 r. organ uchylił własną decyzję z dnia [...] maja 2019 r. i w jej miejsce wydał inną decyzję albowiem decyzja organu z dnia [...] lipca 2021 r. zawiera jedynie w tytule uchylenie decyzji z dnia [...] maja 2019 r., a decyzja z dnia [...] lipca 2021 r. stanowi faktyczną zmianę wcześniejszej decyzji z dnia [...] maja 2019 r. i to wyłącznie w kosmetycznym zakresie. Organ nakazał obowiązek zamurowania jednego okna budynku, w sytuacji gdy wady powodujące nieważność rozstrzygnięcia organu pozostają aktualne. Skarżący zaznaczył również, że decyzja z dnia [...] maja 2019 r. nie została uchylona, a jedynie zmieniona. Natomiast nie można było uchylić ani zmienić decyzji, która jest nieważna ex tunc. Organ mógłby powołać się na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z [...] maja 2019 r. wyłącznie wtedy gdyby stwierdził jej nieważność, co nie miało miejsca. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r,, poz. 329, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawa prawną. Skarga była bezzasadna. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego kwestionowanym postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r., po rozpatrzeniu zażalenia J. M., utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2021 r., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiat [...] w T. z dnia [...] maja 2019 r. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, Sąd uznał, że nie zawierają one wad, powodujących konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Sąd podziela argumentację zawartą w uzasadnieniach postanowień organu I i II instancji. W konsekwencji skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 61 a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie (wszczęcia postępowania), o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten określa dwie samodzielne i niezależne przesłanki wszczęcia postępowania przesłanki podmiotowe, gdy podanie zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną oraz przesłanki przedmiotowe, których zaistnienie z innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwia wszczęcie postępowania. Okoliczności "innej uzasadnionej przyczyny" nie zostały skonkretyzowane w k.p.a. Przyjęte jest, że są to okoliczności, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, taką przeszkodę, w ramach innej uzasadnionej przyczyny do odmowy wszczęcia postępowania, stanowiło wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] w T. z dnia [...] maja 2019 r., uchylonej własną decyzją tego organu z dnia [...] lipca 2021 r. i utrzymaną w mocy decyzją [...] WINB z dnia [...] września 2021 r. Okoliczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] maja 2019 r., której stwierdzenia nieważności domagał się skarżący, stanowi inną uzasadnioną przyczynę w rozumieniu art. 61 a § 1 k.p.a. uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania. Sąd podziela stanowisko organów, że w realiach niniejszej sprawy prowadzenie postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji wyeliminowanej uprzednio z obrotu prawnego jest niedopuszczalne. Zauważyć również należy, iż to skarżący domagał się wznowienia postępowania w stosunku do decyzji PINB z dnia [...] maja 2019 r., a zatem domagał się jej uchylenia, co też ostatecznie organ uczynił. Prawidłowość tego rozstrzygnięcia, jako sprawy administracyjnej w znaczeniu materialoprawnym, będzie mogła być poddana dalszej kontroli sądu administracyjnego. Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji nie narusza prawa, a podniesione w skardze zarzuty są niezasadne. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.