VII SA/Wa 1472/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego P. C. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 307,50 (trzysta siedem złotych i pięćdziesiąt groszy), w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 57,50 (pięćdziesiąt siedem złotych pięćdziesiąt groszy). Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], na podstawie art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm.), odmówił wszczęcia na wniosek J. K. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2002 r. Nr [...], udzielającej "D." S.A. pozwolenia na budowę kanalizacji deszczowej - odwodnienie parkingu naziemnego na terenie realizowanego osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] przy ulicy [...] w W.. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2011 r. znak [...], po rozpatrzeniu odwołania J. K. od w/w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla W. wynika, że J. K. jest właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] wyodrębnionego w budynku mieszkalnym oznaczonym numerem [...] położonym przy ulicy [...]. W aktach sprawy znajduje się zaświadczenie z dnia [...] lipca 2003 r., wystawione w oparciu o art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali przez Prezydenta W., zaświadczające, że lokale mieszkalne od nr [...] do nr [...] w budynku wielorodzinnym "[...]", zlokalizowanym przy ulicy [...] w W., są lokalami samodzielnymi. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na ustawę z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903 z późn. zm.) podniósł, że ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową, przy czym, jeżeli lokali wyodrębnionych, wraz z lokalami niewyodrębnionymi, jest więcej niż siedem, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. Jednocześnie organ podkreślił, że zgodnie z art. 21 tej ustawy zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Powołując się na orzecznictwo sądowe organ stwierdził, że z powyższego unormowania wynika, iż podmiotem uprawnionym do występowania w charakterze strony (w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane) w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy postępowanie dotyczy części nieruchomości wspólnej, jest wspólnota mieszkaniowa, reprezentowana przez zarząd. Poszczególni właściciele odrębnych lokali nie mają przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Wyjątkiem od tej reguły jest sytuacja, w której członek wspólnoty wykaże swój indywidualny interes prawny w danym postępowaniu. Na gruncie Prawa budowlanego sytuacja taka zaistnieje jedynie wówczas, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę zatwierdza projekt budowlany przewidujący rozwiązania powodujące sprzeczne z przepisami prawa ograniczenia w zagospodarowaniu lokalu skarżącego. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w niniejszym postępowaniu, z uwagi na fakt, że decyzją Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2002 r. Nr [...] zatwierdzono projekt kanalizacji deszczowej – odwodnienia parkingu naziemnego (najbliżej położony element inwestycji znajduje się w odległości pow. 80 m od budynku [...], w którym znajduje się lokal skarżącego), nie może być mowy o ograniczeniach w zagospodarowaniu lokalu skarżącego. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] jest zgodna z prawem. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. znak [...] złożył J. K.. Powołując się na umowę budowlaną w postaci aktu notarialnego rep: [...] z dnia 27 grudnia 2000 r. skarżący wskazał, że był współinwestorem osiedla [...]. J. K. stwierdził, że organy nie mają prawa bez wyraźnego wniosku skarżącego będącego współinwestorem lub jego prawidłowo umocowanego pełnomocnika udzielać pozwolenia na budowę i zgody na użytkowanie wznoszonych obiektów, które nie stanowią wykonania umowy budowlanej [...]. J. K. podkreślił, że powoływanie się na ustawę o własności lokali jako rzekomo pozbawiającą skarżącego współwłaściciela możliwości samodzielnego dochodzenia praw przed organami administracji budowlanej jest chybione. Skarżący wskazał, że ustawa o własności lokali w art. 1 stwierdza, iż w sprawach nieuregulowanych w niej obowiązują przepisy Kodeksu cywilnego, ustawa ta w żadnym miejscu nie zawiera zapisu, że art. 209 Kodeksu cywilnego nie ma zastosowania do wspólnot mieszkaniowych. Z kolei art. 209 Kodeksu cywilnego umożliwia każdemu ze współwłaścicieli dochodzenie roszczeń w celu zachowania wspólnego prawa. Skarżący podkreślił, że ma prawo domagać się, aby wzniesione w ramach wspólnej inwestycji osiedle [...] było zbudowane zgodnie z pierwotnym pozwoleniem budowlanym, a nie dostosowywane do wydanej przez organy samowolnie, poza jego wiedzą i bez jego zgody wadliwej decyzji nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki sąd administracyjny ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, obowiązującymi w dacie jej wydania. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. i utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm.), w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zarówno w postępowaniu zwykłym dotyczącym pozwolenia na budowę, jak i w postępowaniu nieważnościowym normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 marca 2009r. sygn. II OSK 1540/08 Lex nr 530045, z dnia 17 listopada 2008r. sygn. II OSK 1387/07 Lex nr 526048). W myśl art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (tj. Dz. U. z 2006 r. nr 156 poz. 1118 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], na podstawie art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm.), z uwagi na brak przymiotu strony, odmówił wszczęcia na wniosek J. K. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2002 r. Nr [...], udzielającej "D. " S.A. pozwolenia na budowę kanalizacji deszczowej - odwodnienia parkingu naziemnego na terenie realizowanego osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] przy ulicy [...] w Warszawie. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r., stanowiącą przedmiot skargi w niniejszej sprawie. Podkreślić należy, iż dla oceny, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2002 r. Nr [...] zasadnicze znaczenie ma treść umowy z dnia 27 grudnia 2000 r. - "umowy sprzedaży i umowy o wspólnej inwestycji oraz pełnomocnictwa" zawartej w formie aktu notarialnego w kancelarii notariusza I. B. w W. (nr repertorium [...]) pomiędzy "D." S.A., zwanej inwestorem, a J. K. jako współinwestorem. W drodze tej umowy "D." S.A. sprzedał J. K. udział we współwłasności nieruchomości gruntowej składającej się z działek nr ew. [...], [...] i [...]. Zgodnie z zapisem § 3 tej umowy strony zgodnie oświadczyły, że na podstawie niniejszej umowy o wspólnej inwestycji inwestor w ramach wspólnej inwestycji zobowiązuje się do wybudowania na opisanej nieruchomości gruntowej budynków mieszkalnych wielorodzinnych, a współinwestor na powyższe wyraża zgodę i zobowiązuje się uczestniczyć w finansowaniu wspólnej inwestycji w zakresie udziału określonego w § 4 umowy. Zgodnie zaś z § 13 umowy współinwestor udzielił inwestorowi pełnomocnictwa do wszelkich czynności prawnych związanych z samodzielnym prowadzeniem wspólnej inwestycji, w tym m.in. do uzyskiwania niezbędnych decyzji administracyjnych. Zauważyć należy, iż ustawa Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. nie definiuje pojęcia "inwestor". Z treści art. 17 ustawy wynika jedynie, że jest on uczestnikiem procesu budowlanego obok inspektora nadzoru inwestorskiego, projektanta i kierownika budowy lub kierownika robót. Obowiązki inwestora określone zostały w przepisie art. 18 ustawy Prawo budowlane. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zazwyczaj definiuje się inwestora jako podmiot ponoszący nakłady finansowe na budowę i organizujący proces budowlany. Jednocześnie należy podkreślić, że z przepisów ustawy Prawo budowlane ani z żadnych innych przepisów nie wynika, aby inwestor nie mógł realizować swojego zamierzenia w drodze zawartej umowy o prowadzenie inwestycji. Inwestor może zatem zlecić w drodze umowy cywilnoprawnej prowadzenie inwestycji inwestorowi zastępczemu np. firmie deweloperskiej, zachowując jednocześnie przymiot inwestora. W ocenie Sądu, w świetle postanowień powyższej umowy z dnia 27 grudnia 2000 r. zawartej przez skarżącego z "D. " S.A. bezsprzeczne jest, że J.K. jest nie tylko współwłaścicielem nieruchomości objętej inwestycją, ale także współinwestorem. Tym samym skarżący posiada przymiot strony, w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w postępowaniu objętym jego wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2002 r.. Tymczasem Wojewoda [...] odmawiając J. K. przyznania przymiotu strony w tym postępowaniu wskazał, że na podstawie w/w umowy inwestor "D." S.A. sprzedał udziały w nieruchomości składającej się z działek nr [...], [...], [...] na rzecz współinwestorów oraz stwierdził, że pojęcia "współinwestorzy" użyto w tej umowie w znaczeniu leksykalnym (odnoszącym się do kwestii finansowych), a nie w znaczeniu wynikającym z ustawy Prawo budowlane. Organ wskazał, że w drodze tej umowy współwłaściciel nieruchomości – J. K. – udzielił inwestorowi ("D." S.A.) zgody na przedmiotową inwestycję, co było niezbędne do wykazania przez "D." S.A. prawa do dysponowania nieruchomością stanowiącą współwłasność na cele budowlane. Organ odwoławczy natomiast swoje rozstrzygnięcie oparł na ustaleniu, że podmiotem uprawnionym do występowania w niniejszej sprawie w charakterze strony jest wspólnota mieszkaniowa budynku, w którym skarżący posiada lokal mieszkalny, reprezentowana przez zarząd, nie zaś poszczególni członkowie wspólnoty. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odniósł się natomiast w żaden sposób do treści umowy z dnia 27 grudnia 2000 r. zawartej z "D. " S.A. i do podnoszonego przez J. K. argumentu, iż jako współinwestor jest stroną w niniejszym postępowaniu. Ujawnione naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa powodują uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na mocy art. 152 ustawy orzeczono jak w punkcie II wyroku.