VII SA/Wa 1472/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2012 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego skargę oddala Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, działając na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku M. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej własną decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości G., gmina K. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ wskazał, że po rozpatrzeniu wniosku M. S. z dnia [...] grudnia 2010 r. o wydanie zezwolenia na lokalizację ww. zjazdu Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wydał odmowną decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r., a następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. utrzymał ją w mocy. M. S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 15 listopada 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1455/11 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego sprawy, tj. naruszył przepis art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 77 k.p.a. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uznał decyzję z [...] stycznia 2011 r. za zgodną z prawem. Wskazał, że zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu, jednak ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Organ podniósł, że z akt sprawy wynika, iż na działce nr [...], która nie jest zabudowana i nie ma zapewnionej bezpośredniej obsługi komunikacyjnej z drogi krajowej nr [...], strona planuje prowadzenie działalności usługowej (sklepu lub warsztatu samochodowego). W świetle § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), do obsługi obiektów, w których prowadzona jest działalność gospodarcza, właściwy jest zjazd publiczny. Podkreślił, że droga krajowa nr [...] zarządzeniem nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych na rozpatrywanym odcinku została zaliczona do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia "w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości". Dodał, iż nawet wystąpienie wyjątkowej sytuacji, o której mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, nie oznacza, że zarządca drogi ma obowiązek udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu i podkreślił, że w niniejszej sprawie nie zachodzi taka wyjątkowa sytuacja. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, iż § 113 ust. 7 pkt 5 w związku z § 78 ust. 1 rozporządzenia wskazuje na bezwzględny zakaz sytuowania zjazdów publicznych w miejscach zagrażających bezpieczeństwu uczestników ruchu drogowego, do których bezpośrednio zalicza odcinek występowania dodatkowego pasa ruchu, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wnioskowany zjazd miałby być bowiem usytuowany ok. km 27+197 (strona lewa) drogi krajowej nr [...]. Na całym wyżej wskazanym odcinku, tj. od ok. km 26+960 do km 27+220 drogi, w tym także w miejscu wnioskowanej lokalizacji zjazdu publicznego, znajduje się dodatkowy pas ruchu - pas wyłączenia ruchu (tzw. prawoskręt) do sąsiadującej stacji paliw (działka nr [...]). Sytuacja taka całkowicie uniemożliwia wyrażenie zgody na lokalizację wnioskowanego zjazdu tym bardziej, że występujące na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr [...] natężenie ruchu drogowego, tj. 17938 poj./dobę (dane z generalnego pomiaru ruchu przeprowadzonego w 2010 r.) jest bardzo duże. Przy ww. średniodobowym natężeniu ruchu drogowego natężenie miarodajne znacznie przekracza 400 poj./godz. (wynosi ok. 1525 poj./godz.), a w takim przypadku z przyczyn bezpieczeństwa ruchu drogowego wnioskowany zjazd musiałby być wyposażony w dodatkowe pasy ruchu (zgodnie z przepisem § 78 ust. 2 pkt 3 cyt. rozporządzenia), których wykonanie jest niemożliwe, bowiem pas wyłączenia z ruchu kolidowałby z istniejącym już ww. prawoskrętem do stacji paliw. Ponadto zgodnie z przepisem § 113 pkt 3 rozporządzenia wnioskowany zjazd z uwagi na ww. miarodajne natężenie ruchu przekraczające 800 poj./godz. winien być wykonany oddzielnie dla każdego kierunku ruchu, co również jest niemożliwe z uwagi na położenie nieruchomości przy odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu. Organ wskazał też, że wyrażenie zgody na lokalizację wnioskowanego zjazdu publicznego oznaczałoby zgodę na jego usytuowanie obok już istniejącego zjazdu, tj. zjazdu do stacji paliw, a istnienie dwóch zjazdów obok siebie zmniejsza płynność ruchu drogowego w porównaniu z jednym zjazdem i stanowi większe zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W ocenie organu brak jest możliwości udzielenia zgody na lokalizację wnioskowanego zjazdu do działki nr [...] z uwagi na § 113 ust. 7 pkt 5 w zw. z § 78 ust. 1 ww. rozporządzenia. Skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2012 r. złożyła M. S., wskazując, że decyzja narusza jej prawo własności poprzez ograniczenie możliwości korzystania z nieruchomości. Skarżąca podkreśliła, że nie ma innej możliwości zorganizowania zjazdu do drogi publicznej z należącej do niej nieruchomości, a uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu jest dla skarżącej jedyną szansą na uruchomienie jakiejkolwiek działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki sąd administracyjny ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podkreślić należy, iż w sprawie będącej przedmiotem kontroli Sądu toczyło się postępowanie sądowoadministracyjne zakończone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1455/11. Sąd uchylając wcześniejszą decyzję organu z dnia [...] kwietnia 2011 r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. stwierdził, że organ nie wyjaśnił w sposób należyty, czy działka nr [...] ma zapewniony dostęp do drogi niższej kategorii, naruszając tym samym art. 7, art. 8 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm.). W wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, po rozpoznaniu wniosku M. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. odmawiającą wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości G., gmina K. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2007 nr 19 poz. 115), zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2 (§ 1). W ust. 4 tego przepisu wskazuje się natomiast, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Warunki techniczne, o których mowa w powołanym przepisie określone są w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, organ administracyjny kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz kryteriami wyznaczonymi przez ww. rozporządzenie. Rozporządzenie o warunkach technicznych reguluje m.in. warunki stosowania zjazdów (§ 9), które zróżnicowane są w zależności od klasy drogi. W odniesieniu do dróg zaliczonych do klasy GP (drogi "główne ruchu przyspieszonego") przepis ten przewiduje, iż stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Z taką właśnie drogą mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Droga krajowa nr [...] na odcinku, na którym miałby być usytuowany zjazd na działkę nr [...], na podstawie zarządzenia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nr 80 z dnia 18 grudnia 2008 r. zaliczona została do klasy GP, jako droga "główna ruchu przyspieszonego". Droga taka musi mieć zapewnioną płynność ruchu i bezpieczeństwo jej użytkowników, a cel ten jest realizowany m.in. w sposób wskazany w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, poprzez ograniczenie stosowania zjazdów tylko do sytuacji wyjątkowych określonych w tym przepisie. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że zgodnie z § 78 rozporządzenia, zjazd publiczny (a o taki wnioskuje skarżąca) powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7 rozporządzenia. § 113 ust. 7 pkt 5 stanowi natomiast, że wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu. Zauważyć wobec tego trzeba, że, jak wynika z akt sprawy, na odcinku od ok. km 26+960 do km 27+220 drogi, w tym także w miejscu wnioskowanej lokalizacji zjazdu publicznego, znajduje się dodatkowy pas ruchu - prawoskręt - do sąsiadującej stacji paliw położonej na działce nr [...]. Zasadnie zatem organ uznał, że sytuacja taka uniemożliwia - z uwagi na brzmienie § 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia - lokalizację zjazdu publicznego. Przepis § 113 ust. 7 wymienia bowiem szereg miejsc, w których, zdaniem prawodawcy występuje sytuacja zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i z uwagi na to zagrożenie zabrania w takich miejscach sytuowania zjazdów. Do takich miejsc przepis zalicza wprost występowanie dodatkowego pasa ruchu. W rozpatrywanej sprawie nie zaistniała ponadto wyjątkowa sytuacja, o której mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Jak już wskazano, stosowanie zjazdów na drodze klasy GP jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Z akt sprawy wynika natomiast, że M. S. jest właścicielką działki nr [...] przylegającej do drogi gminnej (działka nr [...]), która z kolei przecina drogę gminną zlokalizowaną na działce nr [...], mającą bezpośrednie połączenie z drogą krajową nr [...]. Wprawdzie, jak podnosi skarżąca, działka nr [...] jest oddzielona od działki nr [...] rowem (działka nr [...]), w którym zalega woda, nie może to jednak stanowić wystarczającego argumentu za udzieleniem zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi klasy GP. Stwarza to pewne trudności techniczne w zapewnieniu dojazdu, nie oznacza to jednak jeszcze, że wykonanie dojazdu do drogi gminnej nie jest możliwe. Zauważyć ponadto należy, że z treści art. 29, jak również z innych przepisów ustawy, nie wynika obowiązek udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu nawet w sytuacji, gdy nieruchomość nie graniczy w innym miejscu z drogą publiczną i nie ma możliwości zapewnienia obsługi komunikacyjnej w inny sposób. Pamiętać trzeba, że naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie zjazdu z drogi publicznej jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właścicieli nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Skoro zaś projektowany zjazd miałby być usytuowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego, a mianowicie na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu, stanowi to podstawę do odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego - z uwagi na treść § 113 ust. 7 pkt 5 w związku z § 78 cytowanego rozporządzenia i art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Mając powyższe okoliczności na uwadze uznać należy, iż zaskarżona decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z [...] stycznia 2011 r. są zgodne z prawem, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku.