VII SA/Wa 1472/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Protokolant ref. staż. Paulina Sierkin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2017 r. sprawy ze skargi L. W. i P. W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję Sygnatura akt VIISA/Wa 1472/16 UZASADNIENIE [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. decyzją z dnia [...] lutego 2016r. nr [...], na podstawie art. 7, pkt. 1 i art. 36 ust. 1 pkt. 1 i 11, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jednolity, Dz. U. 2014 r., poz. 1446 z późniejszymi zmianami) - po rozpatrzeniu wniosku W. W. z dnia [...] lutego 2016r., zezwolił W.W. na wykonanie działań w obrębie zabytkowego układu urbanistycznego miasta B.- Z. - w budynku przy ul. [...][...], działka nr ewid. [...], polegających na realizacji instalacji gazowej (w małej części mieszkalnej budynku), zgodnie z projektem "Budowa wewnętrznej instalacji gazowej.", opracowanym przez mgr inż. P. C., w lipcu 2014 r. W uzasadnieniu organ podał, że układ urbanistyczny miasta B.-Z. został wpisany do rejestru zabytków nieruchomych województwa świętokrzyskiego pod nr [...], w dniu [...].03.2003 r. i jako taki podlega ochronie prawnej. Zakres prac objętych zezwoleniem nie koliduje z warunkami ochrony konserwatorskiej. Prace będą realizowane w małej części wnętrza budynku i dotyczą części współczesnych instalacji budynku (infrastruktury technicznej budynku - takich jak: elektryczna, telefoniczna, wodna, kanalizacyjna itp.) obecnie niezbędnych do współczesnego użytkowania obiektu budowlanego. Prace instalacyjne we wnętrzu budynku nie mają wpływu na układ urbanistyczny, a w przypadku budynku ujętego w ewidencji zabytków dotyczą jedynie podniesienia współczesnego standardu technicznego budynku. Nadto decyzja jest zgodna z postanowieniem sądu, zawartym w protokole rozprawy z dnia [...] stycznia 2016 r. sygn. akt: [...]. L. W., P.W. i A. W. oraz A. Z. wnieśli odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] lutego 2016 r., Skarżonej decyzji zarzucili: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 28 kpa, art. 61 § 4 kpa, art. 109 § 1 kpa, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na: - zaniechaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania wszystkich współwłaścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...][...] w B. Z., stanowiącej dz. nr [...], brak udziału w postępowaniu pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, tj. L. W., A. Z., A.W. i P. W. oraz niedoręczenie im decyzji, 2. naruszenie przepisów ustawy z dnia 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez zaniechanie zbadania przebiegu planowanej instalacji gazowej po zewnętrznej elewacji budynku, objętego ochroną zabytków. Domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazali, że zabudowana działka nr [...], położona przy ul. [...][...] w B. Z., stanowi przedmiot współwłasności: W. W. oraz L. W., A. Z., P. W., A. W. Stroną postępowania przeprowadzonego przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. był jedynie W. W., natomiast pozostali współwłaściciele nieruchomości zostali pominięci w postępowaniu, pomimo że powinni być jego stronami. Zgodnie z art. 28 kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast zgodnie z art. 61 § 4 kpa o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. W sprawie dotyczącej nieruchomości stronami powinni być wszyscy jej współwłaściciele, ponieważ wynik sprawy dotyczy interesów prawnych wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Wykonanie instalacji gazowej ma nastąpić w budynku, usytuowanym na działce, której współwłaścicielami, oprócz W. W., są również L. W., A. Z., P.W. i A. W. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków zaniechał zbadania czy planowana instalacja gazowa będzie przebiegać po zewnętrznej elewacji budynku, usytuowanego na terenie układu urbanistycznego miasta B. Z., wpisanego do rejestru zabytków i czy w związku z tym, przebieg tej instalacji będzie miał wpływ na wygląd fasady budynku. W zaskarżonej decyzji podano, że prace instalacyjne mają mieć miejsce wewnątrz budynku, jednak nie jest to zgodne z projektem budowlanym, sporządzonym przez mgr inż. P. C. Z części graficznej projektu, wynika, że projektowany przewód gazowy, oznaczony nr [...], ma przebiegać po zewnętrznej stronie budynku, wzdłuż lokalu użytkowego, zajmowanego przez L. W., A. Z., P. W i A.W. Z projektu nie wynika na jakiej wysokości przewód gazowy ma przebiegać i jaki ma być sposób jego zainstalowania po elewacji budynku. W sytuacji, gdy budynek jest położony na terenie zabytkowego układu urbanistycznego, wpisanego do rejestru zabytków, przebieg instalacji gazowej po elewacji budynku powinien być poddany analizie przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na wykonanie inwestycji. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., po rozpatrzeniu odwołania L. W., P. W., A. W. oraz odwołania A. Z., od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...].02.2016 r., zezwalającej W. W. na realizację instalacji gazowej w budynku przy ul [...][...] w B.-Z. (w malej części mieszkalnej budynku) - na podstawie art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 11, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 2014, poz. 1446, j.t.) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że W. W. zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na wykonanie instalacji gazowej w budynku przy ul. [...][...] w miejscowości B.-Z. Do wniosku został dołączony protokół rozprawy przeprowadzonej w dniu [...].01.2016 r. przez Sąd Rejonowy w B.-Z., I Wydział Cywilny, pismo Starosty w B.-Z. z [...].12.2015 r. oraz projekt budowlany. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków po rozpatrzeniu ww. wniosku wydał decyzję z dnia [...].02.2016 r., w której pozwolił na wnioskowane roboty budowlane. Odwołujący się nie zostali przez organ pierwszej instancji uznani za strony postępowania zakończonego decyzją z [...].02.2016 r., niemniej posiadają status stron postępowania jako współwłaściciele nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję. Jako materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał przepis art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w myśl którego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, wymaga podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Organ odwoławczy stwierdził, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków błędnie uznał, iż kompetencje organu ochrony zabytków do orzekania w niniejszej sprawie wynikają z faktu objęcia ochroną konserwatorską układu urbanistycznego miasta B.-Z., wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...], decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...].03.2003 r. Zgodnie z art. 3 pkt 12 tej ustawy, historyczny układ urbanistyczny to przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic i sieci dróg. Stosownie zaś do art. 3 pkt 13 ww. ustawy, historyczny zespól budowlany stanowi powiązaną przestrzennie grupę budynków wyodrębnioną ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Organ ochrony zabytków w stosunku do budynku położonego na terenie zabytkowego układu urbanistycznego ma kompetencje jedynie do elementów zewnętrznych tego budynku, tj. elewacji oraz dachu, zakres jego ingerencji nie dotyczy wnętrz obiektów położonych na tym terenie. Planowane prace, przewidywane do wykonania we wnętrzu przedmiotowego budynku, nie mają żadnego wpływu na wygląd zabytku obszarowego. Okoliczność, że budynek przy ul. [...][...] w B.-Z. został ujęty w Gminnej Ewidencji Zabytków, nie zmienia oceny, że organ ochrony zabytków nie ma kompetencji do wypowiadania się w przedmiotowej sprawie. Przepis art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, stanowiący podstawę omawianej decyzji, dotyczy bowiem jedynie zabytków wpisanych do rejestru zabytków (poza zabytkami archeologicznymi). Skoro przedmiotem planowanych prac jest budowa instalacji gazowej wewnątrz budynku, to organ pierwszej instancji nie posiadał kompetencji do wypowiadania się w sprawie takiego zakresu prac, w odniesieniu do obiektu położonego na terenie zabytkowego układu urbanistycznego, czy też ujętego Gminnej Ewidencji Zabytków. Stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Takim przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany do rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach i obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w sprawie staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu ww. art. 105 § 1 k.p.a., gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. L. W., P.W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2016 r. Zarzucili jej : 1. naruszenie przepisów ustawy z dnia 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez zaniechanie zbadania przebiegu planowanej instalacji gazowej po zewnętrznej elewacji budynku, położonego w obrębie architektonicznego układu miasta B. Z., wpisanego do rejestru zabytków, 2. naruszenie art. 105 § 1 kpa przez jego zastosowanie i umorzenie postępowania, podczas gdy przebieg planowanej instalacji gazowej, częściowo przebiegać ma po elewacji budynku, położonego w obrębie architektonicznego układu miasta B. Z., wpisanego do rejestru zabytków, uzasadniało podjęcie działań w celu zbadania czy planowana inwestycja nie doprowadzi do naruszenia substancji bądź zmiany wyglądu budynku. Domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji.  W uzasadnieniu skargi wskazali, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał, że organ ochrony zabytków w stosunku do budynku położonego na terenie zabytkowego układu urbanistycznego ma kompetencje jedynie do elementów zewnętrznych tego budynku, tj. elewacji oraz dachu, zakres jego ingerencji nie dotyczy wnętrz obiektów. Zdaniem organu odwoławczego, skoro przedmiotem planowanych prac jest budowa instalacji gazowej wewnątrz budynku, to organ pierwszej instancji nie posiadał kompetencji do wypowiadania się w niniejszej sprawie. W związku z tym organ odwoławczy uznał postępowanie za bezprzedmiotowe i uchylając decyzję organu i instancji, postępowanie umorzył. W ocenie skarżących nie można zgodzić się ze stanowiskiem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, iż zakres planowanych prac (wykonanie instalacji gazowej w budynku przy ul. [...] nr [...] dotyczył jedynie wnętrza budynku, położonego w obrębie układu urbanistycznego miasta B. Z., wpisanego do rejestru zabytków. Ocena ta pozostawała w sprzeczności z treścią projektu budowlanego, sporządzonego przez mgr inż. P. C.. Analiza projektu, a zwłaszcza jego części graficznej, wskazuje na to, że projektowany przewód gazowy, oznaczony nr [...], ma przebiegać po zewnętrznej - frontowej stronie budynku, po elewacji lokalu użytkowego, zajmowanego przez L. W., A. Z., P. W. i A. W. Okoliczność ta została podniesiona w odwołaniu od decyzji organu I instancji, Nadto brak jest danych na jakiej wysokości przewód gazowy ma być zainstalowany i jaki ma być sposób jego przebiegu po elewacji budynku. Organ odwoławczy pominął kwestię przebiegu instalacji gazowej po elewacji budynku (po zewnętrznych częściach budynku) i niezasadnie uznał, że zakres planowanych prac dotyczy jedynie wnętrza budynku. Zgodnie z projektem budowlanym mgr inż. P. C., planowana instalacja gazowa ma przebiegać częściowo po elewacji budynku (od strony frontowej, reprezentatywnej), tj. zajmowanego przez skarżących lokalu użytkowego, co będzie miało wpływ na wygląd zarówno lokalu, jak i całego budynku, objętego ochroną konserwatorską. Skoro organ ochrony zabytków posiada kompetencje w zakresie elementów zewnętrznych budynku położonego na terenie zabytkowego układu urbanistycznego, tj. elewacji i dachu takiego budynku (co stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), to przebieg planowanej instalacji gazowej po elewacji powinien być przedmiotem zainteresowania organu. Tymczasem żaden z organów orzekających w sprawie nie dokonał analizy przebiegu planowanej instalacji gazowej po elewacji frontowej budynku. W związku z powyższym doszło do naruszenia przez organy obu instancji przepisów ustawy z dnia [...].07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz przepisów k.p.a., przez niezasadne umorzenie postępowania. Skarżący powoływali się na akta sprawy o sygn. akt [...] Sądu Rejonowego w B. Z. I Wydział Cywilny, gdzie inwestor W. W. podczas oględzin nieruchomości położonej przy ul. [...][...], w B. Z., wskazywał, że planowana instalacja gazowa będzie przebiegać po zewnętrznych częściach budynku, po elewacji frontowej - od reprezentatywnej strony budynku. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Na wstępie przypomnieć należy, że organ administracji ma obowiązek ustalenia i rozważania stanu faktycznego w możliwie najdokładniejszy sposób, dokonania subsumcji, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały wnikliwie rozważone i ocenione. Niezachowanie tych zasad, powoduje, że decyzja organu nosi cechy dowolności. Organ powinien podejmować wszelkie niezbędne czynności zmierzające do ustalenia stanu faktycznego sprawy i do jej załatwienia (zasada prawdy obiektywnej - art. 7 k.p.a.). Zasadę tę dopełniają postanowienia art. 77 § 1 k.p.a. umożliwiając jej realizację. W ich świetle organ obowiązany jest zatem w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i w oparciu o ten materiał dokonać oceny, czy dana okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia sprawy została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Wskazane powyżej przepisy zostały naruszone w decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2016 r. Organ ten stwierdził, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków błędnie ocenił, iż jego kompetencje wynikają z faktu objęcia ochroną konserwatorską układu urbanistycznego miasta B.-Z., wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...], decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...].03.2003 r. Zgodnie z art. 3 pkt 12 tej ustawy, historyczny układ urbanistyczny to przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic i sieci dróg. Stosownie zaś do art. 3 pkt 13 ww. ustawy, historyczny zespól budowlany stanowi powiązaną przestrzennie grupę budynków wyodrębnioną ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. W świetle tej definicji organ ochrony zabytków w stosunku do budynku położonego na terenie zabytkowego układu urbanistycznego ma kompetencje jedynie do elementów zewnętrznych budynku, tj. elewacji oraz dachu, jego ingerencja nie może dotyczyć wnętrz obiektów położonych na tym terenie. Okoliczność, że budynek przy ul. [...][...] w B.-Z. został ujęty w Gminnej Ewidencji Zabytków, nie zmienia faktu, że organ ochrony zabytków nie ma kompetencji do wypowiadania się w przedmiotowej sprawie. Przepis art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, stanowiący podstawę materialnoprawną decyzji, dotyczy jedynie zabytków wpisanych do rejestru zabytków (poza zabytkami archeologicznymi). Z poglądem takim należałoby się zgodzić, gdyby w przedmiotowym postępowaniu ustalono ponad wszelką wątpliwość, że planowane prace dotyczą tylko wnętrza budynku i z tej przyczyny nie mają żadnego wpływu na wygląd chronionego układu urbanistycznego miasta B.-Z. Jak słusznie podnoszono w odwołaniu, a potem w skardze - ocena ta pozostaje w sprzeczności z treścią projektu budowlanego, sporządzonego przez mgr inż. P. C., zwłaszcza jego graficznej części. Zgodnie z tym projektem przewód gazowy, oznaczony nr [...], ma przebiegać po zewnętrznej - stronie budynku, jak wskazano w skardze, po elewacji lokalu użytkowego, zajmowanego przez L. W., A. Z., P. W. i A. . Brak jest jednak w projekcie danych w zakresie wysokości na której przewód gazowy ma przebiegać oraz sposobu jego zainstalowania na elewacji budynku. Organ odwoławczy pominął tę istotną dla sprawy kwestię i co najmniej przedwcześnie uznał, że zakres planowanych prac nie ma wpływu na chroniony, zabytkowy układ urbanistyczny. Skoro organ ochrony zabytków przyznaje, iż posiada kompetencje do ochrony elementów zewnętrznych budynku (elewacji, dachu), położonego na terenie zabytkowego układu urbanistycznego, to w okolicznościach sprawy przebieg instalacji gazowej powinien być przedmiotem zainteresowania organu ochrony zabytków. Tymczasem żaden z organów nie dokonał analizy przebiegu instalacji gazowej w zakresie jej wpływu na elewację frontową budynku. Te okoliczności powinny być ponownie rozważone przez organ II instancji - a w razie potrzeby, także po ewentualnym uzupełnieniu materiału dowodowego, należy wydać stosowną decyzję. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2016r., poz. 718), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.