VII SA/Wa 1473/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi A K na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] wydaną dnia [...] czerwca 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r., odmawiającą na podstawie art. 155 kpa uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] kwietnia 2012 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nakazującą A K rozbiórkę samowolnej rozbudowy budynku gospodarczego obejmującej dobudowaną część o wymiarach 3, 30 m x 9, 02 m. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podał, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. wydana została na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane ( Dz.U z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) zgodnie z którym "właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2 , w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę" oraz ust. 4, zgodnie z którym "w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 stosuje się przepis ust. 1". Nakaz rozbiórki wydany w niniejszej sprawie jest skutkiem zaistniałej samowoli budowlanej. Decyzja nakazująca rozbiórkę jest decyzją nakładającą na stronę obowiązek, przy czym jest decyzją związaną – organ jest zobligowany do wydania takiej decyzji w określonych prawem okolicznościach. Ponadto wydając decyzję o nakazaniu rozbiórki obiektu budowlanego, organ administracji nakłada na stronę obowiązek w maksymalnym rozmiarze. Wzruszenie decyzji w trybie art. 155 kpa może dotyczyć jedynie takich decyzji, które mają charakter uznaniowy lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć. Uchylenie lub zmiana decyzji w tym trybie może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze tego "luzu decyzyjnego" wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Organ podkreślił, iż zastosowany art. 48 prawa budowlanego ma charakter "związany" tj. brak jest "luzu decyzyjnego" umożliwiającego wzruszenie decyzji wydanej na jego podstawie. Z treści art. 155 kpa wynika ponadto, ze jedną z negatywnych przesłanek jego stosowania jest zakaz wzruszenia decyzji ostatecznej zawarty w przepisach odrębnych m.in. o charakterze restrykcyjnym, jakim jest niewątpliwe art. 48 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 marca 1999 r. sygn. akt IV SA 888/97 stwierdził, że "art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest przepisem szczególnym sprzeciwiającym się uchyleniu decyzji w trybie art. 155 kpa" Powyższe stanowisko jest w orzecznictwie przyjęte i niekwestionowane ( zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1153/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 301/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 292/09 i powołane tam orzecznictwo). W uzasadnieniu wyroku z dnia 15 marca 1999 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uwzględnienie na podstawie art. 155 kpa wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę ze względu na słuszny interes strony lub interes społeczny prowadziłoby do złagodzenia restrykcyjności art. 48 Prawa budowlanego co pozostawałoby w sprzeczności z wolą ustawodawcy. Inna wykładnia przepisu art. 155 kpa prowadziłaby do wniosku, że organ w każdym przypadku niezależnie od treści przepisów zobowiązany byłby do uwzględniania wniosków stron o uchylenie lub zmianę decyzji, jeśli tylko uzasadniałby to słuszny interes strony. Powyższe stoi w sprzeczności z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 kpa. Organ właściwy do rozpatrzenia odwołania ma kompetencje wyłącznie do dokonania kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W przedmiotowej sprawie w ocenie organu rozstrzygnięcie organu I instancji jest zgodne z prawem. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł A K. Wnosząc o uchylenie decyzji nakazującej rozbiórkę skarżący podniósł, że nie skorzystał z możliwości legalizacji dobudówki z uwagi na brak funduszy. Podał również, że przedmiotowy budynek jest konieczny do prowadzenia działalności gospodarczej, zaś ich budowa jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U Nr 153 poz 1269 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity Dz.U z 2012 r, poz. 270 dalej powoływanej jako u.p.p.s.a.) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Sąd rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą decyzją ostateczną z punktu widzenia legalności tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c u p.p.s.a) a także gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności ( art. 145 § 1 pkt 2 u p.p.s.a.). Wyjaśnić również należy że stosownie do art. 134 § 1 u p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Rozpoznawana pod tym względem skarga- w ocenie Sądu –nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą materialnoprawną kontrolowanych decyzji był art. 155 kpa , zgodnie z którym ostateczna decyzja na mocy której strona nabyła prawo może być, za zgodą stron uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przy czym przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco, a zmiana decyzji lub jej uchylenie może nastąpić tylko w przypadku wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zostało wyjaśnione, że przepis art. 155 kpa może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu , w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji. Stanowcza regulacja prawna w tym przepisie nie pozwala na jej korygowanie elementami natury słusznościowej czy celowościowej, z powoływaniem się na interes społeczny lub uzasadniony interes strony. Inna wykładnia przepisu art. 155 kpa prowadziłaby do wniosku, że organ w każdym przypadku, niezależnie od treści przepisów zobowiązany byłby do uwzględniania wniosków stron o uchylenie lub zmianę decyzji, jeśli tylko uzasadniałby to słuszny interes strony. Powyższe stoi w sprzeczności z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 kpa. W tym miejscu należy podnieść, że podstawą decyzji rozbiórkowej, która była przedmiotem wniosku był przepis art. 48 ust. 1 w związku z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W prowadzonym postępowaniu w sprawie samowolnej rozbudowy budynku gospodarczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził postępowanie legalizacyjne, nałożył na inwestora postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. obowiązek przedstawienia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ww ustawy. Ponieważ obowiązek ten nie został wykonany, ani też inwestor nie wniósł o przedłużenie terminu wykonania obowiązku –zgodnie z art. 48 ust. 4 prawa budowlanego organ był zobligowany nakazać rozbiórkę obiektu ( lub jego części) będącego w budowie ( lub wybudowanego) bez pozwolenia na budowę. W tej sytuacji należy uznać, iż przepis art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane jest przepisem szczególnym sprzeciwiającym się uchylaniu decyzji na mocy art. 155 kpa, bowiem w wypadku niewykonania przez inwestora obowiązku nałożonego w postępowaniu legalizacyjnym na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy, orzeczenie o rozbiórce ( art. 48 ust. 4) było obligatoryjne. Tak więc w ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie doszło do spełnienia jednej z przesłanek określonych w tym przepisie. Z tych też względów nie mogło dojść do uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.