VII SA/Wa 1474/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: asesor WSA Wojciech Białogłowski (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2025 r., na posiedzeniu niejawnym, sprawy ze sprzeciwu Gminy K. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 maja 2025 r., nr 63/SPEC/2025 w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącej Gminy K. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych i zero groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I 1. W dniu 29 maja 2025 r. (data stempla pocztowego) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina K. wniosła za pośrednictwem Wojewody Mazowieckiego sprzeciw od decyzji tego organu z 13 maja 2025 r. (nr 63/SPEC/2025). 2. Sprzeciw został wniesiony w związku z następującym stanem faktycznym: 2.1. Decyzją z [...] lutego 2024 r. [...] Starosta S, na podstawie art. 11a ust. 1 i 2a art. 11f ust. 1, art. 12, art. 16 ust. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 162, ze zm.; dalej: ustawa drogowa) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku Gminy K reprezentowanej przez jej Wójta i przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa drogi gminnej nr [...] na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] w miejscowości K do drogi krajowej nr [...] w miejscowości P" na terenie gminy K w powiecie s. w województwie [...]. 2.2. Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. W który zarzucił temu rozstrzygnięciu obrazę: – art. 77 w związku z art. 80 w związku z art. 7 w związku z art. 8 k.p.a. "poprzez ich wadliwe zastosowanie, w szczególności poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, niewyczerpujące zebranie o błędne rozpatrzenie materiału dowodowego oraz nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa, przez co wydano decyzję naruszającą słuszny interes Skarżącego [A. W.] (...)" i mimo zaproponowania przez niego alternatywnego przebiegu drogi; – art. 75 § 1 w związku z art. 89 k.p.a. "poprzez ich niezastosowanie i niewyznaczenie terminu rozprawy [administracyjnej] i nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka – projektanta przedstawionej inwestycji (...) oraz dowodu z mapy projektowej dot. alternatywnego przebiegu projektowanej inwestycji (...)"; – art. 17 ust. 1 i 3 ustawy drogowej "poprzez jego wadliwe zastosowanie i nadanie zaskarżonej wadliwej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki jego nadania, a to Organ nie wykazał, aby było to koniecznym w celu zabezpieczenia uzasadnionego interesu społecznego lub gospodarczego". 2.3. Decyzją z 13 maja 2025 r. (nr 63/SPEC/2025) Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 11g ustawy drogowej, uchylił w całości decyzję z [...] lutego 2024 r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego Starosta S. przy wydawaniu kontrolowanej decyzji naruszył art. 6, art. 7, art. 8 i art. 64 k.p.a., ponieważ: – "[d]ołączona [do wniosku] mapa zawierająca podział nieruchomości ark. 1/4 nie zawiera klauzuli (pieczątki) organu prowadzącego państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny. Brak było identyfikatora ewidencyjnego operatu technicznego, daty przyjęcia operatu technicznego do zasobu oraz podpisu osoby reprezentującej organ"; – "organ I instancji nie wezwał do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej [z dnia 2 marca 1999 r.] w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124 [dalej: rozporządzenie z 1999 r.]), poprzez szczegółowe określenie parametrów (szerokości) technicznych projektowanych obiektów, w zakresie m.in. szerokości projektowanego chodnika, rodzaju projektowan[ych] zjazdów przed wydaniem decyzji zrid, co należy uznać za nieprawidłowość w prowadzonym postępowaniu przed organem I instancji"; – nie określono w części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu rodzaju zjazdów oraz ich podstawowych parametrów, co uniemożliwiać ma organowi odwoławczemu analizę tych danych pod kątem § 78 i § 79 rozporządzenia z 1999 r.; – nie dostosowano projektowanego chodnika do parametrów z § 44 rozporządzenia z 1999 r.; – "do projektu budowlanego zgodnie z § 15 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1679 ze zm. [dalej: rozporządzenie z 2020 r.]) należało przedłożyć część rysunkową projektu zagospodarowania działki lub terenu sporządzoną na aktualnej mapie do celów projektowych, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1151 [dalej: p.g.k.]) z wyraźnym oznaczeniem wszystkich numerów działek i ich obrębów". 3. W sprzeciwie od decyzji z 13 maja 2025 r. Gmina K. zarzuciła temu rozstrzygnięciu obrazę: – art. 138 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. "poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przed organ odwoławczy"; – art. 138 § 2 w związku z art. 64 § 2 k.p.a. "poprzez ustalenie, że należy wezwać inwestora do uzupełnienia braków formalnych projektu budowlanego poprzez załączenie przez niego mapy podziału (arkusz 1/4) z kaluzulą (pieczątką) organu prowadzącego państwowy zasób geodezyjny oraz daty przyjęcia do zasobu i podpisu osoby reprezentującej ten organ, pomimo, że przedmiotowy brak został uzupełniony w piśmie z dnia 05.06.2024 r. i w związku z tym nie ma podstaw do uchylania decyzji i wzywania do uzupełnienia braku formalnego, który został już uzupełniony"; – art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. "poprzez niewystarczające rozpatrzenie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę"; – § 15 rozporządzenia z 2020 r. oraz art. 19 ust. 1 pkt 11 p.g.k. "poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na uznaniu, że do projektu budowlanego należało [dodać] część rysunkową z wyraźnym oznaczeniem wszystkich numerów działek po podziale, pomimo, iż w/w przepisy na to nie wskazują, co w rezultacie doprowadziło do uznania, że projekt zawiera braki i należy uchylić zaskarżoną decyzję"; – § 44 rozporządzenia z 1999 r. "poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że projektowane chodniki w projekcie budowlanym nie spełniają szerokości wskazanej w tym przepisie, pomimo, iż szerokość ta jest zgodna z tym przepisem (...), a poza tym rozporządzenie zostało zastąpione rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych i planowana szerokość chodników również jest zgodna z tym rozporządzeniem w szczególności § 22". 4. W odpowiedzi na powyższy sprzeciw, zawartej w piśmie procesowym z 23 czerwca 2025 r., Wojewoda Mazowiecki wniósł o jego oddalenie. II Stosownie do art. 64d § 1 w związku z art. 16 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.) sprawa niniejsza została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. III Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. W myśl art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl zaś art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej: k.p.a.). 2. Przed ustosunkowaniem się do rozpatrywanego sprzeciwu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W myśl art. 138 § 2a k.p.a., jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Stosownie zaś do art. 138 § 2b k.p.a. nie stosuje się art. 138 § 2 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3 k.p.a., a organ odwoławczy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy wydaje decyzję, o której mowa w art. 138 § 1 albo 4 k.p.a. W orzecznictwie podkreśla się, że "przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu" (wyrok NSA z 19 września 2017 r., sygn. akt I OSK 517/17, LEX nr 2424889). Zatem – zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. – organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Natomiast w myśl art. 136 § 2 k.p.a. jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję. Z przytoczonych przepisów wynika zatem, że decyzja kasatoryjna może zostać wydana w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy – a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. Analiza art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a. prowadzi zatem do wniosku, że możliwość wydania decyzji kasatoryjnej występuje w sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z 3 marca 2020 r., sygn. akt II GSK 3928/17, LEX nr 3038246). 3. W ocenie Sądu wniesiony sprzeciw w pewnym zakresie zawiera zasadne zarzuty, co przekłada się na uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego z 13 maja 2025 r. (nr 63/SPEC/2025), jako wydanej z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. 3.1. W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę na nieprawidłowe skonfrontowanie przez organ odwoławczy projektu budowlanego oraz projektu zagospodarowania terenu z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124; dalej: rozporządzenie z 1999 r.). Przypomnieć bowiem należy, że wskazany akt normatywny został zastąpiony w dniu 21 września 2022 r. przez rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. poz. 1518; dalej: rozporządzenie z 2022 r.). Wniosek o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej został złożony w dniu 16 października 2023 r., a zatem – co wynika wprost z § 116 pkt 1 a contrario rozporządzenia z 2022 r. – nie mogły mieć do niego zastosowania przepisy rozporządzenia z 1999 r. W związku z powyższym niedopuszczalne było uchylenie decyzji pierwszoinstancyjej z powodu uznania, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów rozporządzenia z 1999 r. 3.2. W ocenie Sądu organ odwoławczy pominął również okoliczność, wynikającą zarówno z osnowy decyzji Starosty S. oraz jej uzasadnienia, że inwestor w dniu [...] lutego 2023 r. uzupełnił wniosek o następujące arkusze: – "Mapa z projektem podziału nieruchomości. Skala 1:500", oznaczona kancelaryjnie symbolem [...], sporządzona przez geodetę uprawnionego mgra inż. M. D., wciągnięta w dniu 13 lutego 2024 r. do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego przez Starostę S. pod sygnaturą [...]; – jeden arkusz stanowiący załącznik do powyższej mapy, zawierający wykaz zmian gruntowych, sporządzony przez geodetę uprawnionego mgra inż. M. D., wciągnięty w dniu 13 lutego 2024 r. do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego przez Starostę S. pod sygnaturą [...]; – "Mapa z projektem podziału nieruchomości. [...]. Skala 1:2000", wraz z wyniesieniem z elementami zagospodarowania terenu w skali 1:1000, oznaczona kancelaryjnie symbolem [...], sporządzona przez geodetę uprawnionego mgra inż. M. D., wciągnięta w dniu 2 października 2023 r. do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego przez Starostę S. pod sygnaturą [...]; – "Mapa z projektem podziału nieruchomości. [...]. Skala 1:2000", wraz z wyniesieniem z elementami zagospodarowania terenu w skali 1:1000, oznaczona kancelaryjnie symbolem [...], sporządzona przez geodetę uprawnionego mgra inż. M. D., wciągnięta w dniu 2 października 2023 r. do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego przez Starostę S. pod sygnaturą [...]; – "Mapa z projektem podziału nieruchomości. [...] Skala 1:2000", wraz z wyniesieniem z elementami zagospodarowania terenu w skali 1:1000, oznaczona kancelaryjnie symbolem [...], sporządzona przez geodetę uprawnionego mgra inż. M. D., wciągnięta w dniu 2 października 2023 r. do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego przez Starostę S. pod sygnaturą [...]; – "Mapa z projektem podziału nieruchomości. [...] Skala 1:2000", wraz z wyniesieniem z elementami zagospodarowania terenu w skali 1:1000, oznaczona kancelaryjnie symbolem [...], sporządzona przez geodetę uprawnionego mgra inż. M. D., wciągnięta w dniu 2 października 2023 r. do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego przez Starostę S. pod sygnaturą [...]; – dwadzieścia jeden arkuszy stanowiących załączniki do powyższych czterech map, zawierające wykaz zmian gruntowych, sporządzonych przez geodetę uprawnionego mgra inż. M. D., wciągnięte w dniu 2 października 2023 r. do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego przez Starostę S. pod sygnaturą [...]. Z uwagi na to, że wskazane wyżej arkusze znajdowały się w aktach administracyjnych organu pierwszej instancji błędne było uznanie przez Wojewodę Mazowieckiego, iż Starosta [...] rozstrzygał sprawę bez operatów wciągniętych do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. 3.3. Sąd nie podziela też obiekcji organu odwoławczego odnośnie do części rysunkowych projektu zagospodarowania działki. Po pierwsze bowiem – załączone do tomu III projektu arkusze zostały sporządzone – zgodnie z zawartym na nich oświadczeniem – na podstawie zgodnej z kopii aktualnej mapy do celów projektowych; organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie podważył tej okoliczności. Po drugie – na rzeczonych arkuszach wskazano numery obrębów oraz działek ewidencyjnych według schematu: numer obrębu – numer działki [...], uwzględniające projektowany podział. Po trzecie – organ odwoławczy w sposób niedopuszczalny odesłał organ pierwszej instancji ogólnie do przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1151), zamiast wprost wskazać, które – zdaniem Wojewody Mazowieckiego – postanowienia rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1670) miały zostać naruszone. 3.4. Nadto w ocenie Sądu uzasadnienie kontrolowanej decyzji organu odwoławczego poza pięcioma fragmentami (przywołanymi w punkcie 2.3 części I niniejszego uzasadnienia), do których odniesiono się w powyższych puntach 3.1-3.3, nie zawiera w istocie żadnych argumentów, dlaczego organ odwoławczy zdecydował się na wydanie decyzji kasatoryjnej. Za takowe bowiem nie można uznać przewijających się kilkukrotnie ogólnikowych sformułowań o naruszeniu przepisów postępowania oraz prawa materialnego przez Starostę S. 3.5. W związku z powyższym – na zasadzie art. 151a § 1 p.p.s.a. – orzeczono, jak w punkcie 1 sentencji. 4. Powtórnie rozpoznając sprawę Wojewoda Mazowiecki: – po pierwsze – przeanalizuje jeszcze raz dokładnie akta administracyjne postępowania zakończonego decyzją Starosty S z [...] lutego 2024 r.; – po drugie – uwzględni okoliczność, że przed wydaniem decyzji organowi pierwszej instancji zostały przedłożone arkusze map z projektami podziału nieruchomości wraz z wyniesieniami z elementami zagospodarowania terenu oraz wykazami zmian gruntowych, które zostały wciągnięte do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego; – po trzecie – oceni zgodność załączonego do wniosku projektu – co należy podkreślić – tylko z tymi przepisami, które miały zastosowanie w sprawie, pamiętając o tym, że cezurę czasową stanowić będzie 16 października 2023 r., jako dzień zainicjowania postępowania administracyjnego; – po czwarte – w razie dalszych, ewentualnych wątpliwości co do zebranego materiału dowodowego przeprowadzi uzupełniające postępowanie dowodowe na zasadzie art. 136 § 1 k.p.a.; – po piąte – po rozważeniu zgromadzonego materiału dowodowego i skonfrontowaniu tegoż z zarzutami wywiedzionymi w odwołaniu A. W. wyda decyzję merytoryczną na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 albo art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. 5. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania w punkcie 2 sentencji wynika z art. 200 oraz art. 205 § 1 w związku z art. 210 § 2 p.p.s.a. i obejmuje kwotę 100 zł, uiszczonego wpisu sądowego od sprzeciwu.