VII SA/Wa 1478/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi A. W.-B. i C. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., Nr [...], działając na podstawie art. 156 § 1 w związku z art. 157 § 1, art. 158 § 1 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "k.p.a.", odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2010 r., nr [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno-usługowego siedmiokondygnacyjnego wraz z garażem podziemnym oraz przyłączami infrastruktury technicznej (wodociągowym, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, cieplnym i energetycznym) przy ul. [...]we W. W uzasadnieniu organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] decyzją z dnia [...] października 2010 roku, nr [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno-usługowego przy ul. [...] we [...] - inwestycji zrealizowanej na podstawie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2004 r., nr [...] zmienionej decyzją z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] oraz decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...], przed zakończeniem robót budowlanych umożliwiających uruchomienie dźwigu osobowego, wyznaczając termin ich wykonania do dnia 31 grudnia 2010 r. oraz pomimo niewykonania części robót wykończeniowych w lokalu usługowym, określając następujące warunki użytkowania wyżej wymienionego budynku: 1. do czasu uruchomienia dźwigu osobowego, poprzedzonego uzyskaniem protokołu kontroli Urzędu Dozoru Technicznego zawierającego pozytywny wynik badań, budynek może być użytkowany wyłącznie w części obejmującej kondygnacje od 1 do 4, 2. do użytkowania części budynku znajdujących się na kondygnacjach od 5 do 7 można przystąpić pod warunkiem uruchomienia - w terminie do dnia 31 grudnia 2010 r. - dźwigu osobowego, po uprzednim uzyskaniu protokołu kontroli Urzędu Dozoru Technicznego potwierdzającego prawidłowość wykonania urządzenia. Po rozpoznaniu wniosku C. W. oraz A.. W. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] października 2010 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rzeczonej decyzji administracyjnej. Natomiast Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2011 roku, znak [...], po rozpoznaniu odwołania C. W. oraz A. W. uchylił wyżej wymienioną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyż nie podzielił stanowisko organu I instancji o braku przez wnioskodawcę interesu prawnego. Ponownie rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności organ wojewódzki uznał, że C. W. oraz A. W. mogą skutecznie żądać wszczęcia takiego postępowania oraz skutecznie kwestionować zapadłe w tym postępowaniu rozstrzygnięcia z uwagi na fakt, że budynek mieszkalno-usługowy przy ul. [...][...] został zrealizowany w oparciu o funkcjonującą w obrocie prawnym decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2004 roku, nr [...] zmienioną następnie decyzją tegoż organu z dnia [...] maja 2006 roku, nr [...] oraz decyzją z dnia [...] lipca 2006 roku, nr [...], udzielającą A. i C. W. pozwolenia na budowę rzeczonego obiektu budowlanego. W toku prowadzonego procesu inwestycyjnego (w dniu 28 października 2008 r.) zmarła A. W. a spadek po zmarłej (w tym własność działki nr [...],[...] obręb Stare Miasto) nabyła A. W. Ponadto prawomocnym postanowieniem częściowym Sądu Okręgowego [...], Wydziału II Cywilnego z dnia 16 listopada 2009r., sygnatura akt II Ca [...] nabywcom lokali w budynku przy ul. [...][...] powierzono wykonanie czynności i prac budowlanych, wskazanych w postanowieniu, zmierzających do zakończenia budowy przedmiotowego obiektu oraz do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Zatem również osoby wskazane w tym postanowieniu jako inwestorzy zastępczy posiadają interes prawny w tej sprawie. Również z uwagi na fakt, że C. W. oraz A. W. byli stronami postępowania obok nabywców lokali mieszkalnych w rzeczonym obiekcie budowlanym w postępowaniu wszczętym przez organ powiatowy dotyczącym nieprawidłowości w trakcie prowadzenia inwestycji budowlanej przy ul. [...][...]. Odnosząc się do przesłanek stwierdzenia nieważności organ uznał, że skoro organ powiatowy wydał decyzję w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie po przeprowadzeniu w dniu 17 czerwca 2010 r. obowiązkowej kontroli, której ustalenia i analiza przesłanych dokumentów pozwoliły stwierdzić, że nie ma przeciwwskazań do wydania warunkowego pozwolenia na użytkowanie, to wydanie pozwolenia na użytkowanie nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem organu pozwolenie na użytkowanie nie jest obarczone żadną inną kwalifikowaną wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. powodującą stwierdzenie nieważności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania A. W. i C. W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ powtórzył argumentację organu I instancji zawartą w decyzji [...] grudnia 2011 r., Nr [...] stwierdzając, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] października 2010 r., nr [...], nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. W. i C. W., wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] nr [...], ewentualnie o uchylenie decyzji zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji i zarzucając naruszenie art. 7, 77, 107 k.p.a. Zdaniem skarżących organ I stopnia nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego zobowiązuje go art. 77 § 1 k.p.a. przez co nie wykazał należnej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, jak to wymaga art. 7 k.p.a. i w tej sytuacji nie mógł zawrzeć w decyzji uzasadnienia odpowiadającego wymaganiom stawianym przez art. 107 § 3 k.p.a., a organ II stopnia powielił jedynie stanowisko organu I instancji, gdyż nie odniósł się do zarzutów skarżących zawartych w odwołaniu. Skarżący podtrzymali swoje wcześniejsze stanowisko, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie dla budynku przy ul. [...] została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Natomiast postanowienie sądu z dnia [...] listopada 2011 r. nie daje uprawnienia innemu podmiotowi do korzystania z uprawnienia jakim jest pozwolenie na budowę wydane na rzecz A. i C. W. Skarżący wskazali, że nie zostały w niniejszej sprawie spełnione wymagania przewidziane w art. 57 Prawa budowlanego, ponieważ oświadczenie kierownika budowy o którym mowa w ust. 1 pkt 2 lit. a, jest niezgodne ze stanem faktycznym, rysunki powykonawcze złożone przez kierownika budowy, a wymagane przepisem ust. 2 pkt 2 niniejszego artykułu są niezgodne ze stanem faktycznym, budynek był zasiedlony przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie, w trakcie budowy doszło do istotnych odstępstw od projektu architektoniczno-budowlanego, poprzez zlikwidowanie pomieszczenia na odpady stałe oraz nastąpiło istotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę, poprzez nieustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego. W ocenie skarżących pozwolenie na użytkowanie powinno być skierowane do adresata decyzji, czyli do wszystkich stron postępowania z podaniem imienia, nazwiska, adresu, a nie jak to miało miejsce w niniejszej sprawie do pełnomocnika. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz poprzedzająca ją decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie naruszają prawa. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy więc badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzająca ją decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane zostały w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Odnosząc się do wskazanych zarzutów naruszenia przepisów art. 7, 77 i 107 k.p.a. poprzez zaakceptowanie wadliwego postępowania w sprawie organów administracji, które nie podjęły czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także nie przeprowadziły niezbędnych dowodów w sprawie należy stwierdzić, że zarzuty te są niezasadne. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że przedmiotem sprawy jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wydanej przez organ administracji w zwykłym postępowaniu. Ocena organu administracji orzekającego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, dotyczy wyłącznie tego, czy kwestionowana w tym trybie decyzja jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Inaczej ujmując postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest postępowaniem, którego przedmiotem jest wyłącznie ustalenie czy decyzja administracyjna nie została dotknięta jedną z wyliczonych ciężkich, kwalifikowanych wad w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która była już rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Stąd też w tym postępowaniu organ nadzoru nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie mając na uwadze zaskarżoną decyzję, kontroluje, czy jej wydanie może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie. W postępowaniu nieważnościowym nie ma więc co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny jak i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Stan prawny, który jest przedmiotem badania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji to stan prawny będący podstawą wydania decyzji w postępowaniu zwykłym. Mając na uwadze wskazane wyżej cechy postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji należy stwierdzić, że podnoszone w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przez organy przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie nie przeprowadzenia prawidłowego, wyczerpującego postępowania dowodowego, a w konsekwencji sformułowanie zarzutu, że organy nie prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy są niezasadne. Natomiast odnosząc się do pozostałych zarzutów należy stwierdzić, że nie zasługują one na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że w odniesieniu do wydania decyzji pozwalającej na użytkowanie obiektu podstawą rozważań jest uprawnienie wynikające z postanowienia Sądu Okręgowego [...] z dnia 16 listopada 2009 r., sygn. akt II Ca [...] wydanego w oparciu o art. 9 ustawy o własności lokali. Z Orzeczenia tego wynika uprawnienie wymienionych w nim osób do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Artykuł 9 ust. 3 u.w.l. nie określa bliżej, w jakim zakresie możliwe jest powierzenia dalszego wykonania umowy innemu wykonawcy. Nie zawiera w szczególności żadnych zastrzeżeń wykluczających możliwość jego zastosowania do dalszego wykonywania umowy jedynie w zakresie odnoszącym się do budowy lokalu, mającego stać się - po wyodrębnieniu - własnością tego nabywcy. Wprowadzenie takiego ograniczenia w sposób znaczący redukowałoby zastosowanie omawianego przepisu. Wykładnia literalna i funkcjonalna przemawia na rzecz stanowiska, że żądanie powierzenia może, choć nie musi, obejmować całość niezakończonego procesu budowy, a więc także uzyskania pozwolenia na użytkowanie lub złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy. Nie może budzić wątpliwości, iż prawidłowy przebieg procesu inwestycyjnego obiektu, zamyka się dopiero po zawiadomieniu o prawnie zakończonej budowie bądź wystąpieniu z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie - uzyskaniem ostatecznej decyzji organu nadzoru budowlanego o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie całego obiektu budowlanego (budynku). Obowiązki innego wykonawcy wyznacza sąd; może powierzyć mu wybudowanie całego domu, jak i jego części, np. określonego lokalu. Należy przyjąć, że zakres obowiązków innego wykonawcy może obejmować czynności związane z organizacją całego procesu inwestycyjnego. Jest to uzasadnione zwłaszcza w przypadku powierzenia wybudowania domu jako całości; decyzja o powierzeniu wybudowania domu innemu wykonawcy nie mogłaby być skutecznie realizowana, gdyby właściciel gruntu, korzystając z uprawnień przysługujących mu w procesie inwestycyjnym, podejmował działania zakłócające ten proces. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której nabywcom lokali w budynku przy ul. [...][...] powierzono wykonanie czynności i prac budowlanych, wskazanych w postanowieniu, zmierzających do zakończenia budowy przedmiotowego obiektu oraz do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W świetle powyższej okoliczności niewątpliwie osoby wskazane w orzeczeniu sądu powszechnego mogły wystąpić o wydanie pozwolenia na użytkowanie a także być adresatami stosownej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Podkreślić należy, że orzeczenia sądu powszechnego będące podstawą podjętych w sprawie rozstrzygnięć są prawomocne i wiążą nie tylko organy administracyjne ale również Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skarżących w pierwszej kolejności należy wskazać, że decyzja nie została skierowana do pełnomocnika wnioskodawców. Z treści tej decyzji wynika kto był wnioskodawcą i w czyim imieniu działała M. W. Nie może być też wątpliwości do kogo decyzja został skierowana. Przez pojęcie skierowanie decyzji należy rozumieć określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu. W żadnym razie faktu doręczenia decyzji nie należy utożsamiać ze skierowaniem decyzji. Nie można też zgodzić się z zarzutami odnoszącymi się do prawidłowości postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku. Jak wynika z akt sprawy została przeprowadzona w dniu 17 czerwca 2010 r. obowiązkowa kontrola obiektu, której wyniki pozwoliły stwierdzić, że obiekt jest realizowany w sposób nie odbiegający istotnie od warunków zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę. W przedmiotowym postępowaniu złożona została stosowna dokumentacja, w tym oświadczenie kierownika budowy i inspektora nadzoru inwestorskiego. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu w sytuacji wcześniejszego samowolnego przystąpienia do jego użytkowania wskazać należy, że co do zasady w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie przeprowadza się postępowania dowodowego a uwzględnia się stan prawny i faktyczny z daty wydanego rozstrzygnięcia. W związku z tym, pomijając kwestię istotności zagadnienia przystąpienia do użytkowania przed uzyskaniem pozwolenia na ocenę decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w aspekcie jej nieważności, trzeba wskazać, iż wykazanie, że doszło do takiej sytuacji wymagałoby przeprowadzenia całego postępowania dowodowego. Podkreślić bowiem należy, że w postępowaniu o udzielenie tego pozwolenia przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego brak było dowodów potwierdzających tę tezę. W szczególności nie potwierdzono tego w trakcie obowiązkowej kontroli. Mając powyższe na uwadze skargę jako bezzasadną należało oddalić, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270).