VII SA/Wa 1478/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, asesor WSA Aneta Żak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 września 2023 r. sprawy ze skargi B. Z. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 kwietnia 2023 r. nr 646/23 w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego garażu oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2023 r., nr 646/23, znak: WOP.7722.117.2023.FA, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ II instancji", "MWINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia B. Z. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy (dalej: "PINB dla m.st. Warszawy", "organ I instancji") z dnia 17 lutego 2023 r. nr IIOT/77/2023, znak: PINB.IIOT.5162.8.2020.JPR, nakładające na Z. K., D. K., B. Z., A. L., L. L., B. Z., J. F. oraz Z. F. obowiązek sporządzenia i przedłożenia - w określonym terminie - ekspertyzy stanu technicznego garażu przy budynku mieszkalnym usytuowanym na działce o nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że 3 lutego 2020 r. do PINB dla m. st. Warszawy wpłynęło podanie Z. F. z 29 grudnia 2019 r., w którym zwrócił uwagę na nieprawidłowy stan techniczny garażu przy budynku mieszkalnym usytuowanym na działce o nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. W wyniku oględzin przeprowadzonych 30 czerwca 2020 r. ustalono, że na terenie w/w nieruchomości znajduje się budynek garażowy o trzech skrzydłach w układzie "U". Budynek posiada 16 wrót garażowych. Filary pomiędzy wrotami z cegły pełnej. Wrota garażowe drewnianej. Obiekt konstrukcji żelbetowej z belkami stalowymi z dwuteowników. Ściana zewnętrzna przylega do chodnika od strony ul. [...]. Dach nad skrzydłem gdzie mieścił się warsztat (skrzydło od strony ulicy) przecieka. Tynk od strony ulicy odpada i wymaga zabezpieczenia. Teren na którym znajduje się obiekt niedostępny dla osób postronnych (zamykany bramą). Obiekt nie jest użytkowany. W toku oględzin stwierdzono zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi związane z odpadającym tynkiem od strony ulicy. Zawiadomieniem z 20 lipca 2020 r. poinformowano strony o wszczęciu na wniosek Z. F. postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego garażu przy budynku mieszkalnym usytuowanym na działce o nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. Następnie, PINB dla m.st. Warszawy postanowieniem z 4 grudnia 2020 r. nr IIOT/424/2020 nałożył na S. F., E. F., J. F., Z. F., Z. K., D. K., B. Z. oraz B. Z. obowiązek sporządzenia i przedłożenia - w określonym terminie - ekspertyzy stanu technicznego garażu będącego przedmiotem postępowania. Od powyższego postanowienia z 4 grudnia 2020 r. zażalenie wniosła B. Z. MWINB postanowieniem z 16 sierpnia 2021 r. nr 1243/2021 odmówił B. Z. przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na w/w postanowienie z 4 grudnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2077/21 oddalił skargę B. Z. na ww. postanowienie z 16 sierpnia 2021 r. PINB dla m.st. Warszawy w dniu 20 stycznia 2023 r. ponownie przeprowadził oględziny na terenie działki o nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. W ich toku potwierdzono stan faktyczny opisany w protokole z dnia 30 czerwca 2020 r. nr 508/IIOT/2020, w tym istnienie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi z uwagi na odpadający tynk od strony ul. [...]. Po analizie akt sprawy, PINB dla m. st. Warszawy postanowieniem z dnia 17 lutego 2023 r. nr IIOT/77/2023, na podstawie art. 81 c ust. 2 w zw. z art 62 ust. 3 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 123 k.p.a., nałożył na Z. K., D. K., B. Z., A. L., L. L., B. Z., J. F. oraz Z. F. obowiązek sporządzenia i przedłożenia - w określonym terminie - ekspertyzy stanu technicznego garażu przy budynku mieszkalnym usytuowanym na działce o nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. Zażalenie na w/w postanowienie, w ustawowym terminie, wniosła B. Z. Po rozpatrzeniu ww. zażalenia MWINB postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2023 r., nr 646/23, znak: WOP.7722.117.2023.FA, utrzymał w mocy postanowienie PINB dla m. st. Warszawy z dnia 17 lutego 2023 r. nr IIOT/77/2023. W uzasadnieniu MWINB podał, że organ I instancji w sposób należyty wykazał zasadność nałożenia, na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej stanu technicznego garażu przy budynku mieszkalnym usytuowanym na działce o nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. oraz brak możliwości dokonania niezbędnych ustaleń we własnym zakresie. W toku przeprowadzonych w sprawie czynności kontrolnych w przedmiotowym budynku garażowym zaobserwowano przecieki dachu nad skrzydłem gdzie mieścił się warsztat (skrzydło od strony ulicy), a także odpadający tynk od strony ulicy, który stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi. Nieprawidłowy stan techniczny w/w obiektu potwierdza również wykonana na miejscu dokumentacja zdjęciowa. Zdaniem MWINB, powiatowy organ nadzoru budowlanego nie jest w stanie - przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponuje, tj. wyłącznie w oparciu o wizualne oględziny rozstrzygnąć wątpliwości co do stanu technicznego opisanego wyżej budynku. Zaobserwowane nieprawidłowości dotyczą m.in. dachu, który pozostaje elementem konstrukcyjnym obiektu, przez co szczególnie istotnym jest zbadanie, czy element ten spełnia wymagania dotyczące nośności i stateczności konstrukcji i bezpieczeństwa jego użytkowania. Mając na uwadze materiał zdjęciowy załączony do protokołów kontrolnych, z którego wynika nieodpowiedni stan techniczny tynków i ścian zewnętrznych, a także stolarki okiennej i drzwiowej oraz fakt, że obiekt budowlany może ulegać dalszej degradacji, koniecznym jest dokonanie fachowej i szczegółowej oceny stanu technicznego poszczególnych elementów przedmiotowego budynku. Wskazane wątpliwości i związane z tym ewentualne prace naprawcze wykraczają poza pojęcie prac prostych i nieskomplikowanych mogących być przedmiotem samodzielnej oceny przedstawiciela organu powiatowego, wyłącznie w oparciu o incydentalną kontrolę. Dokonanie ustaleń stanu faktycznego w powyższym zakresie, możliwe jest jedynie poprzez uzyskanie stosownego opracowania technicznego, sporządzonego przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia budowlane i wymaga dokonania stosownych oględzin, pomiarów i obliczeń, których organy nadzoru budowlanego nie są w stanie wykonać we własnym zakresie. Ustalenia zawarte w żądanym opracowaniu stanowić będą podstawę do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w przedmiotowej sprawie. MWINB zwrócił jednocześnie uwagę na stwierdzony podczas kontroli stan zagrożenia bezpieczeństwa ludzi. Z w/w względów uznać należy tym samym, że PINB dla m. st. Warszawy słusznie nakazał sporządzenie i przedłożenie opisywanej na wstępie ekspertyzy technicznej. Zdaniem MWINB, prawidłowo organ I instancji ustalił adresatów nałożonego obowiązku przedstawienia odpowiedniego opracowania technicznego, mając na uwadze art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Postanowienie organu I instancji skierowane zostało do wszystkich współwłaścicieli działki o nr ewid. [...] z [...] przy ul. [...] w W. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu, MWINB wskazał, że okoliczność braku użytkowania obiektu budowlanego, w tym dostępu dla osób trzecich, czy też podłączenia mediów pozostaje bez znaczenia dla nałożenia obowiązku z art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Przesłanką zastosowania dyspozycji w/w przepisu jest wyłącznie powzięcie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego (co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie). Przyszłościowe plany właściciela związane z obiektem budowlanym, w tym jego planowana rozbiórka również pozostają bez znaczenia dla zastosowania art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Wobec powyższego MWINB postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2023 r. nr 646/23 utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Skargę na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła B. Z. domagając się jego uchylenia. W uzasadnieniu skargi podniosła, że przedmiotowy obiekt znajduje się na zamkniętym terenie uniemożliwiającym dostęp osób niepowołanych. Jedyne stwierdzone zagrożenie stanowić może odkruszający się tynk budynku od strony ulicy. Podczas kontroli stwierdzono, że wystarczy zabezpieczyć odkruszające się miejsca lub usuwać odkruszający się tynk. Zagrażające kawałki tynku są usuwane, chodnik obok budynku jest rzadko używany, gdyż prowadzi praktycznie do posesji nr 7 i przeważnie parkują tam samochody. Duży chodnik jest po drugiej stronie ulicy. Skarżąca podniosła, że budynek jest od wielu lat wyłączony z użytku, nie przebywają w nim ludzie, nie są składowane żadne niebezpieczne materiały. Budynek odłączony jest od instalacji gazowej i elektrycznej. Zdaniem skarżącej, trudno jest więc stwierdzić, że wymieniony budynek stanowi zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, a tym bardziej, że zagraża mieniu lub środowisku. Obiekt jest przeznaczony do sprzedaży, a budynki do rozbiórki i nie jest planowana ich dalsza eksploatacja, dlatego uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, że ekspertyza ma za zadanie sprecyzowanie wniosków odnośnie możliwości "dalszej eksploatacji obiektu lub jego części oraz zakres wykonania niezbędnych napraw i remontów" mija się z przeznaczeniem powyższych budynków. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr 646/23 z dnia 24 kwietnia 2023r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy Nr II OT/77/2022 z dnia 17 lutego 2023r. nakładające na Z. K., D. K., B. Z., A. L., L. L., B. Z., J. F. oraz Z. F. obowiązek sporządzenia i przedłożenia - w określonym terminie - ekspertyzy stanu technicznego garażu przy budynku mieszkalnym usytuowanym na działce o nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniach 30 czerwca 2020r. i 20 stycznia 2023r. przez pracowników organu I instancji, stwierdzono posadowienie na działce nr ewid. [...] budynku garażowego o trzech skrzydłach w układzie "U", posiadającego 16 drewnianych wrót garażowych z filarami pomiędzy wrotami z cegły pełnej. Cały obiekt posiada konstrukcję żelbetową z belkami stalowymi z dwuteowników, a jego ściana zewnętrzna przylega do chodnika od strony ul. [...]. Nadto ustalono, że dach nad skrzydłem gdzie mieścił się warsztat (skrzydło od strony ulicy) przecieka, zaś tynk od strony ulicy odpada i wymaga zabezpieczenia. Teren na którym znajduje się jest niedostępny dla osób postronnych (zamykany bramą), a obiekt nie jest użytkowany. W toku oględzin stwierdzono zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi związane z odpadającym tynkiem od strony ulicy. Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, wskazać należy, że jego podstawę prawną stanowi art. 81c ust 2 Prawa budowlanego zgodnie z którym- organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Z brzmienia przytoczonego przepisu wynika więc, iż stanowi on instrument umożliwiający organom (architektoniczno-budowlanym jak i nadzoru budowlanego) sprawne wykonywanie ich ustawowych zadań określonych przepisami. Postanowienie wydane w oparciu o omawiany przepis ma bowiem charakter dowodowy i takim celom służy. Przy czym, zaznaczyć trzeba, iż skorzystanie z uprawnienia określonego w ww. przepisie nie może być stosowane dowolnie i bez żadnych ograniczeń. Wskazuje na to wyraźnie brzmienie omawianego przepisu, w którym ustawodawca posługuje się sformułowaniem "w razie powstania uzasadnionych wątpliwości" i wymienia trzy kategorie przesłanek, od których uzależnia możliwość nałożenia obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Z treści tego przepisu bezspornie wynika więc także, że organ wydający postanowienie o nałożeniu takiego obowiązku musi wykazać istnienie w sprawie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub jakości wykonywanych robót budowlanych bądź stanu technicznego obiektu budowlanego. W ocenie Sądu, organy w sposób wystarczający wykazały, iż w sprawie występują takie wątpliwości co do stanu technicznego garażu przy budynku mieszkalnym usytuowanym na działce o nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. Jak wskazały organy, stwierdzone nieprawidłowości dotyczą m.in. dachu, a więc elementu konstrukcyjnego obiektu, co generuje konieczność zbadania, czy element ten spełnia wymagania dotyczące nośności i stateczności konstrukcji i bezpieczeństwa jego użytkowania. Aktualny stan obrazuje materiał zdjęciowy załączony do protokołów kontrolnych, z którego wynika nieodpowiedni stan techniczny tynków i ścian zewnętrznych, a także stolarki okiennej i drzwiowej. Racjonalnym zdaje się argument organów, że obiekt budowlany może ulegać dalszej degradacji i z tego względu koniecznym jest dokonanie fachowej i szczegółowej oceny stanu technicznego poszczególnych elementów przedmiotowego budynku. Okoliczności tej nie zmienia fakt, że obiekt wyłączony został z użytkowania. Z tych względów, w ocenie Sądu uzasadnionym jest zastosowanie przez organ nadzoru budowlanego instrumentu dowodowego jakim jest art. 81c ust 2 Prawa budowlanego i skierowanie zaskarżonego postanowienia do wszystkich współwłaścicieli ( w tym następców prawnych zmarłych) działki nr ewid. [...] w w. Konkludując, ponownie podkreślić należy, że postanowienie wydane na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter dowodowy i jest to regulacja szczególna w stosunku do przepisu kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącego dowodu z opinii biegłego (art. 84 k.p.a.) (por. Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2016, str. 920, 923). Postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawo budowlane ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego już toczącego się postępowania przewidzianego w prawie budowlanym, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2009 r., II OSK 1324/2008, Lexis.pl nr 2475082, czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 września 2006 r., VII SA/Wa 1051/06, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 maja 2005 r., II SA/Wr 2805/2002, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 81c Prawa budowlanego nie zawiera tym samym żadnych ograniczeń co do rodzaju postępowań, w których może być stosowany (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2000 r., sygn. II SA/Gd 2016/98). Znajduje się on w rozdziale dotyczącym organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, może więc być stosowany we wszystkich sprawach należących do właściwości tych organów administracji. Organy nadzoru budowlanego mogą zatem żądać informacji, czy udostępnienia dokumentów, w trybie art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego, jak i ocen technicznych lub ekspertyz przewidzianych w ust. 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie organy wątpliwości te - w okolicznościach sprawy - oceniły jako uzasadnione, a motywy podjętych rozstrzygnięć wyjaśniły w uzasadnieniu postanowień. Ocena ta nie budzi wątpliwości Sądu. Mając powyższe na uwadze , Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się uchybień w postępowaniu i rozstrzygnięciu Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, które mogłyby doprowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia i z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U 2023r., poz.259) orzekła jak w sentencji. Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.