VII SA/Wa 1481/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Dariusz Turek (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2007 r. sprawy ze skargi A. i S. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczo - letniskowego. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących A. i S. M. kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 1998 r. Wójt Gminy R. nakazał rozbiórkę budynku gospodarczo - letniskowego wybudowanego przez S. M. w roku 1994r. bez wymaganego pozwolenia. Na skutek rozpoznanego odwołania [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w dniu [...] stycznia 2006 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania w celu ustalenia stanu faktycznego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy budowy budynku gospodarczo - letniskowego na działce o nr ewidencyjnym [...] w S. nakazał S. M. dokonanie całkowitej rozbiórki wyżej wskazanego budynku. W uzasadnieniu stwierdził, iż postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania budynku gospodarczo - letniskowego toczy się od roku 1995. W ocenie organu, do sprawy niniejszej, winny być stosowane przepisy Prawa budowlanego z 1974 roku (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm., dalej jako Prawo budowlane z 1974 roku). Zgodnie z obowiązującym w dacie wybudowania budynku planem zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] znajdowała się na terenie wyłączonym spod zabudowy kubaturowej. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego z 1974r. podlega rozbiórce obiekt zbudowany na terenie nie przeznaczonym pod daną zabudowę. Nie można też doprowadzić do legalizacji takiego budynku. S. M. pismem z dnia [...] stycznia 2007r. wniósł odwołanie, prosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie. Podniósł, iż teren, na którym został wybudowany budynek na podstawie decyzji [...] nie ma obecnie planowanego ograniczenia dotyczącego zabudowy, zatem naruszono przepisy art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1060 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071, dalej jako k.p.a.). W jego ocenie istnieje możliwość legalizacji budynku od momentu wydania decyzji [...] lub na chwilę obecną. Zobowiązał się do przedłożenia potwierdzających to dokumentów. Odwołanie zostało uzupełnione pismami z dnia 12 lutego i 22 lutego 2007 roku wraz z pismem Urzędu Gminy R., z którego wynika, iż nie stwierdzono konieczności wprowadzenia do projektów miejscowych planów zagospodarowania Sygn. akt VII SA/Wa 1481/07 przestrzennego rezerwy terenu dla napowietrznej linii elektroenergetycznej, która była przeznaczona do budowy w okresie wcześniejszym. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 roku [....]i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, iż budynek był wybudowany bez pozwolenia na budowę, zatem z naruszeniem art. 37 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 roku. Wynika to z faktu braku pozwolenia na budowę oraz usytuowania obiektu, który wedle ustaleń obowiązującego w dacie budowy planu miejscowego wyłączony był z możliwości zabudowy nowymi obiektami kubaturowymi. Budynek zlokalizowano w kolizji z planowanym przebiegiem linii, co rażąco narusza ustalenia ówcześnie obowiązującego miejscowego planu. Wskazano również, iż dla sytuacji niniejszej nie ma znaczenia obecna rezygnacja z wybudowania linii energetycznej. W skardze do WSA wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, S. i A. M. podnieśli, iż nie ma obecnie planowanego ograniczenia dotyczącego zakazu zabudowy na terenie, gdzie wybudowano kwestionowany budynek. Nie ma zatem zastosowania art. 37 Prawa budowlanego z 1974 roku. Nie kwestionują, iż nie uzyskali pozwolenia na budowę budynku, lecz w ich ocenie istnieje możliwość legalizacji budynku. Skarga została uzupełniona pismem z 27 września 2007 roku, w którym skarżący wyjaśnili kwestie własności gruntu, na którym stoi sporny budynek. To budynek sąsiada jest wadliwie postawiony. Budynek istnieje od 13 lat i istnieją warunki do wydania zgody na jego użytkowanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) dalej jako p.p.s.a., sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wyjaśnić również należy, iż stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna. Sygn. akt VII SA/Wa 1481/07 Przede wszystkim niesporne w sprawie jest, iż do zaistniałej sytuacji faktycznej w przedmiotowym postępowaniu zastosowanie będą miały przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974r. Skarżący zarzucił organom nadzoru budowlanego błędną interpretację art. 37 ww ustawy. Zdaniem skarżącego, zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowała, iż zrealizowaną inwestycję należy ocenić według nowego planu, a nie według planu obowiązującego w chwili jej realizacji, który to teren wedle ustaleń obowiązującego w dacie budowy obiektu, planu miejscowego zagospodarowania wyłączony był z możliwości zabudowy nowymi obiektami kubaturowymi. Interpretacja Skarżącego jest uprawniona. Z dniem 1 stycznia 1995 roku weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 1994 roku -Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414). Z tym dniem straciła moc ustawa z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Jak stanowi art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, zamieszczony w Rozdziale 11 Przepisy przejściowe i końcowe, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 roku obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce (...), gdy właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przewidziany pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Należy podzielić argumentację przedstawioną w analogicznej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrażoną w wyroku z dnia 8 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1318/06, iż "celem art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 października 1974 roku -Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) jest eliminowanie samowoli budowlanej pozostającej w kolizji z przepisami o planowaniu przestrzennym. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jako najsurowszy sposób likwidacji skutków samowoli budowlanej powinien mieć zastosowanie jedynie w sytuacji zgodnej z prawem i w pełni uzasadnionej. Pamiętać należy, iż nakaz rozbiórki ma charakter restytucyjny, a nie represyjny karzący. Sygn. akt VII SA/Wa 1481/07 Rozważając kwestie rozbiórki obiektu budowlanego zauważyć należy, iż ustawodawca odstępuje od nadmiernie restrykcyjnego prawa, co podnosi się w orzecznictwie i doktrynie. Podkreślić należy, iż stosowanie przepisów ustawy z dnia 29 października 1974 roku - Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w przypadkach, o jakich mowa w art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414) w zamierzeniu ustawodawcy miało być "odstępstwem" od obligatoryjnego nakazu rozbiórki z art. 48 nowego Prawa budowlanego przez dopuszczenie możliwości legalizacji samowoli budowlanej niedopuszczalnej w świetle nowej ustawy. Można zatem powiedzieć, iż inwestorzy, którzy popełnili samowolę budowlaną w warunkach, o jakich mowa w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 roku mieli być z woli ustawodawcy w korzystniejszej sytuacji niż inwestorzy, którzy popełnili samowolę budowlaną już pod rządem nowego Prawa budowlanego. W przypadku przyjęcia stanowiska, iż o losach samowoli budowlanej zawsze decyduje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie budowy, inwestorzy, którzy popełnili samowolę budowlaną pod rządem Prawa budowlanego z 1974 roku zostaliby postawieni w mniej korzystnej sytuacji niż inwestorzy, którzy popełnili samowolę budowlaną pod rządem Prawa budowlanego z 1994 roku. To zaś przeczyłoby celowi wprowadzenia art. 48 Prawa budowlanego z 1994 roku w pierwotnej wersji tej ustawy. Jednocześnie zwrócić należy uwagę na brzmienie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 października 1974 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Wprawdzie w przepisie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 roku jest mowa o wybudowaniu obiektu niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, to jednak przesłanka określona w punkcie 1 tego przepisu została sformułowana w czasie teraźniejszym. Zwrot "obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przewidziany pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę" - sformułowany w czasie teraźniejszym -pozwala na postawienie tezy, iż skutki samowoli budowlanej na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 października 1974 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oceniać należy w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji. Sygn. akt VII SA/Wa 1481/07 W tym miejscu podkreślić należy, iż inną kwestią jest ocena, czy obiekt budowlany wymaga pozwolenia na budowę (tu decyduje prawo budowlane obowiązujące w czasie budowy), a inną kwestia oceny zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym. A zatem, organy administracji publicznej orzekając w przedmiocie samowoli budowlanej, popełnionej w warunkach, o jakich mowa w art. art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, winny mieć na uwadze zgodność budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dacie wydania decyzji, a w razie braku planu - z ostateczną decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. W tej sytuacji odnoszenie się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który już nie obowiązuje -nie jest zasadne. Powyższej wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 roku nie przeczy art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 roku nakazujący stosować przepisy dotychczasowe, albowiem przez przepisy dotychczasowe w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć dotychczasowe przepisy Prawa budowlanego, nie zaś przepisy o planowaniu przestrzennym. Obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Jeśli obowiązujące w dacie wydawania decyzji przepisy o planowaniu przestrzennym przewidują na danym terenie możliwość budowy takiego obiektu, jaki znajduje się na tym terenie (tożsamość obiektu budowlanego), to odwoływanie się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie budowy i orzekanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 roku przeczy celowi instytucji usuwania skutków samowoli budowlanej. W tym miejscu przypomnieć należy, iż art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 lipca 1984r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.) przewidywał, iż obszary, dla których plan miejscowy ustalał inne przeznaczenie, mogły być wykorzystywane w sposób dotychczasowy, do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem. Na obszarach takich mogły być budowane obiekty tymczasowe, jeżeli ich budowa była niezbędna do prawidłowego wykorzystania gruntów, lub obiekty, które będą mogły być adaptowane do przyszłego, zgodnego z planem miejscowym, sposobu użytkowania -art. 35 ust. 2. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowano, iż kolizja z zamierzeniami planu nie zachodzi nie tylko w razie wzniesienia obiektów tymczasowych, które będą zgodne z planem w przyszłości, lecz także w razie wzniesienia budowli, które po likwidacji nie stworzą jakichkolwiek Sygn. akt VII SA/Wa 1481/07 przeszkód w zagospodarowaniu gruntów według przeznaczenia wynikającego z planu. Przepis art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. nr 17, poz. 99 ze zm.) zezwalał na wznoszenie obiektów tymczasowych także na terenach nie przeznaczonych pod budownictwo (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 1992r, IV SA 1240/91, ONSA 1992/2/32. Podobnie kolejne ustawy normujące planowanie przestrzenne dopuszczały możliwość innego zagospodarowania obszarów do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem. Powyższe unormowania przemawiają też za możliwością dopuszczenia legalizacji samowoli budowlanej, jeśli budowa znajduje się na terenie przeznaczonym pod tego rodzaju zabudowę także wówczas, gdy w okresie budowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał zabudowy lub zabudowę innego rodzaju." Należy zauważyć, iż w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przeważały poglądy, iż zgodność istniejącego obiektu budowlanego z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym nie bada się "w dacie orzekania w sprawie przez organ administracji, a w dacie wzniesienia budynku". Pogląd ten poparty był interpretacją art. 37 Prawa Budowlanego z 1974 r, którego nie podziela Sąd w składzie obecnym z przyczyn podanych wyżej. Nadto należy zauważyć, iż poglądy dotychczasowe zakładały pewną nieufność do obywateli, którzy mogli czekać na legalizację samowoli na podstawie nowego planu zagospodarowania przestrzennego opóźniając tym postępowanie w sprawie samowoli budowlanej, wskutek czego mogli "nie szanować prawa" i nie ponieść z tego powodu represji. Wbrew racjonalnemu podejściu, iż rzeczywistym celem ustawodawcy jest zapewnienie możliwości realizacji wskazanych celów zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie celem tym było zapewnienie możliwości realizacji linii elektroenergetycznej zamierzonej na tym terenie. Rezygnacja z realizacji linii elektroenergetycznej powoduje, iż odpada cel zakazu lokalizacji budynków na danym terenie. Mimo zatem, że nie ma powodu, dla którego obowiązywał zakaz realizacji to należałoby rozebrać obiekt budowlany, który następnie mógłby zostać wybudowany na tym samym terenie, na podstawie nowych przepisów Prawa Budowlanego. Należy ponadto zauważyć, iż w sprawie niniejszej organy przyjąwszy dotychczasową wykładnie art. 37 Prawa Budowlanego z 1974 r. nie rozważyły czy rzeczywiście w nowym planie zagospodarowania przestrzennego nie ma Sygn. akt VII SA/Wa 1481/07 zagwarantowanego terenu pod budowę linii elektroenergetycznej, co winno stać się celem przy następnym rozpatrywaniu sprawy. Powyższa analiza wskazuje, że zaskarżona decyzja, a także poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały w naruszeniem prawa materialnego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję, uznając to za niezbędne do załatwienia sprawy. Zakres, w jakim uchylone decyzje nie mogą być wykonane określono w oparciu o art. 152 p.p.s.a.