VII SA/Wa 1481/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala Decyzją z dnia [...] marca 2008 r., Nr – [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zwanej dalej: k.p.a., nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej "[...]" rozbiórkę murowanego śmietnika o wymiarach 3,60 m x 3,80 m, wybudowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w W., bez pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu 3 grudnia 2004 r. na wniosek Straży Miejskiej [...] przeprowadził kontrolę na ww. nieruchomości. Podczas kontroli ustalił, że Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] wybudowała zadaszony murowany śmietnik o wym. 3,60 m x 3,80 m, który usytuowany jest od budynku mieszkalnego przy ul. [...] w odległości 3,40 m, a od budynku przy ul. [...] - w odległości 8,70 m. Zgodnie z oświadczeniem Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" ww. śmietnik wybudowano w listopadzie 2004 r. i jest on obecnie użytkowany. Teren na którym usytuowany jest śmietnik należy do W. będącej wieczystym użytkownikiem. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wskazał ponadto, że Z. Sp. z o.o., działając jako administrator nieruchomości przy ul. [...], w dniu 18 listopada 2004 r. zgłosił do właściwego organu zamiar wykonania robót budowlanych związanych z modernizacją altanki śmietnikowej przy ul. [...] w W.. Prezydent [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków w złożonym wniosku. Na podstawie ww. stanu faktycznego organ I instancji stwierdził, że przedmiotowy śmietnik został wybudowany samowolnie, niezgodnie z § 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Zdaniem PINB, fakt zgłoszenia dotyczył modernizacji altanki śmietnikowej, natomiast obiekt budowlany wybudowany został bez pozwolenia na budowę. Odwołanie od ww. decyzji złożyła Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenie przez organ I instancji. W odwołaniu powołano się na fakt złożenia zgłoszenia modernizacji altanki śmietnikowej i wszczęcia w tym przedmiocie postępowania administracyjnego, ponieważ postanowieniem Nr [...] Prezydent [...] zobowiązał Wspólnotę do usunięcia nieprawidłowości w dokumentach. Od ww. zgłoszenia organ ten nie wniósł sprzeciwu w terminie 30 dni, co uznane zostało przez Wspólnotę jako udzielenie zgody na inwestycję określoną w zgłoszeniu. Wspólnota nie zgodziła się z ustaleniami organu I instancji dot. naruszenia z § 23 ust. 2 ww. rozporządzenia, bowiem odległości od budynków zgodnie z posiadaną dokumentacją techniczną zostały zachowane, a dodatkowo pomiary odległości dokonane przez PINB zostały dokonane bez udziału przedstawiciela Wspólnoty, jak i administratora nieruchomości. Ponadto decyzja organu I instancji narusza art. 7, 9 i 77 § 1 k.p.a., ponieważ organ I instancji nie poinformował Wspólnoty Mieszkaniowej, ani administratora w sposób wyczerpujący o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Zdaniem Wspólnoty, ww. okoliczności świadczą o tym, że strona nie brała udziału w postępowaniu, a PINB wydał rozstrzygnięcie bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego w oparciu o nie kompletne materiały dowodowe. Na zakończenie Wspólnota zasłaniając się nieznajomością prawa wskazała, że nie była świadoma, iż jest sprawcą samowoli budowlanej. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że po zapoznaniu się z odwołaniem zlecił organowi I instancji przeprowadzenie postanowienia uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości, czy budowa rzeczonego obiektu została, zgodnie z art. 30 Prawa budowlanego, zgłoszona właściwemu organowi oraz dokonanie pomiarów odległości śmietnika od sąsiadujących budynków. W odpowiedzi na ww. PINB nadesłał ww. zgłoszenie wraz z dokumentacją organu architektoniczno-budowlanego oraz protokół kontroli PINB z dnia 6 grudnia 2007 r. W oparciu o zebrany materiał dowodowy organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji zasadnie wydał nakaz rozbiórki altany śmietnikowej, ponieważ została ona zrealizowana samowolnie. Zdaniem organu II instancji, niezgodność przedmiotu robót budowlanych z przedmiotem zgłoszenia oznacza, że zgłoszenie jest bezskuteczne, a realizacja śmietnika w świetle przepisów Prawa budowlanego stanowi samowolę budowlaną. Na potwierdzenie swojego stanowiska wskazał, że wg projektu inwestor wykonał roboty budowlane wskazujące w sposób jednoznaczny na rzeczywisty zakres robót budowlanych, tj. wykonanie fundamentów, ścian zewnętrznych, dachu, izolacji, wykończenia wewnętrznego i zewnętrznego. Roboty te nie polegały więc na modernizacji, przedmiotem której było zgłoszenie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego jest niemożliwe z powodu naruszenia przez budowę przepisów techniczno-budowlanych, tj. § 23 ww. rozporządzenia. Odnosząc się do treści odwołania, wskazał, ze wbrew stanowisku inwestora, budowę nawet na miejscu poprzedniego śmietnika, nie można uznać za modernizację obiektu. Modernizacja (remont) to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Modernizacja może być zatem przeprowadzona jedynie "w istniejącym obiekcie budowlanym". W niniejszej sprawie nastąpiła odbudowa altanki. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w W., wnosząc o jej uwzględnienie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 7, 10, i 77 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w tym nie uwzględnienie słusznego interesu strony skarżącej, które to przepisy zobowiązują organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz rozpatrzenia i wyjaśnienia stanu faktycznego w oparciu o cały materiał dowodowy zebrany w sprawie, a także do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz zapewniają stronom czynny udział w każdym stadium postępowania (także art. 7 Konstytucji RP); - art. 28 i art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. nieuwzględnienie, że art. 29 i art. 30 nie wymagają wykonywania niektórych robót budowlanych w oparciu o pozwolenie na budowę. W ocenie strony skarżącej, jedynym jej zaniedbaniem było niezawinione przekroczenie terminu uzupełnienia dokumentów do dokonanego zgłoszenia, co nie powinno skutkować wydaniem decyzji o rozbiórce, ponieważ istnieje niezaprzeczalna możliwość doprowadzenia stanu faktycznego do stanu zgodnego z prawem w drodze legalizacji samowoli, zwłaszcza, że sporna altana nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, praw osób trzecich, ani, co jest najistotniejsze, nie zagraża ochronie środowiska, a wręcz je chroni. Zdaniem Wspólnoty, organ II instancji nie uwzględnił faktu, że żaden z organów nadzoru w trakcie postępowania wyjaśniającego w sprawie, nie kwestionował prawidłowości realizacji murowanej altany śmietnikowej w miejscu starej altany o tych samych gabarytach, zgodnie ze sztuką budowlaną, a także nie stwierdził, aby była ona jakimkolwiek zagrożeniem dla otoczenia, czy niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto ocena legalności budowy śmietnika winna odbyć się w aspekcie zasad współżycia społecznego, konsekwencji nakazu rozbiórki altany śmietnikowej dla całej Wspólnoty Mieszkaniowej i bardzo istotnych względów sanitarnych dla całego osiedla mieszkaniowego usytuowanego w samym centrum W.. Organ II instancji nie uwzględnił również pozytywnej opinii SANEPID-u, który zaaprobował postawienie murowanej altany śmietnikowej w miejscu starego śmietnika. Organ odwoławczy nie przesądził również co jest przedmiotem postępowania , a mianowicie remontem, przebudową czy rozbudową dawnej altany. W ocenie strony skarżącej niewielkie odstępstwa od zgłoszonego zakresu robót umożliwiają przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, co powinno nastąpić na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy lub też naruszenia przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ podniesione w niej zarzuty są bezzasadne, a zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. Niekwestionowaną okolicznością w kontrolowanej przez Sąd sprawie jest to, że Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w W. na nieruchomości położonej przy ul. [...] w W., w miejsce starego śmietnika wybudowała zupełnie nowy obiekt budowlany – altanę śmietnikową. Niekwestionowane jest również to, że ww. obiekt został zrealizowany na początku listopada 2004 r., na co wskazywała sama Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w Warszawie podczas wizji lokalnej przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [....], z której sporządzono stosowny Protokół [...]. Zakres wykonanych robót budowlanych - zdaniem Wspólnoty - odpowiada pojęciu modernizacji i nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, organy zaś zakwalifikowały zakres ww. robót w świetle przepisów Prawa budowlanego jako odbudowę śmietnika w miejscu, w którym poprzednio stał stary śmietnik. Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego odbudowa jest budową, wymaga zatem pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu wykonanie robót polegających na odbudowie od podstaw obiektu, który nie został zwolniony na podstawie art. 29 i 30 ust. 1 Prawa budowlanego od obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę - wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Z ustaleń organów obu instancji wynika zaś, że Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" zrealizowała ww. altanę śmietnikową bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Oznacza to, że obiekt ten powstał w ramach samowoli budowlanej. W takiej sytuacji zastosowanie ma tryb z art. 48 Prawa budowlanego, a nie jak podnosi to strona skarżąca w trakcie postępowania administracyjnego - z art. 49b Prawa budowlanego, który ma zastosowanie do obiektów na które wymagane jest zgłoszenie (por. art. 30 ust. 1), a nie pozwolenie na budowę. Ponadto w warunkach niniejszej sprawy nie miał zastosowania art. 50 i 51 Prawa budowlanego, ponieważ nie została spełniona dyspozycja art. 50 ust. 1 – przedmiotowy obiekt powstał bez pozwolenia na budowę, a więc w warunkach, o jakich właśnie mowa w art. 48 ust. 1. Jak wskazano wyżej budowa (odbudowa) śmietnika wymaga uprzedniego wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z tych względów, w niniejszej sprawie może mieć zastosowanie tryb legalizacyjny, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i następne. W związku z powyższym, w pierwszej kolejności, organ nadzoru budowlanego jest zobligowany dokonać oceny, czy przesłanki wymienione w przepisie umożliwiają przeprowadzenie procesu legalizacyjnego, organ zatem bada, czy budowa samowolnie zrealizowanego obiektu: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. O ile jednak zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także brak planu czy decyzji o warunkach zabudowy nie przesądzają na tym etapie postępowania czy do legalizacji może dojść (co uzależnione jest też od treści zaświadczenia wydanego przez inny organ administracji), to badanie ewentualnego naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, a także ocena skutków takiego naruszenia, może już w pierwszej fazie postępowania wykluczać możliwość legalizacji. Do legalizacji dojść bowiem może tylko wówczas, jeśli spełnione zostaną łącznie wszystkie przesłanki zawarte w dyspozycji omawianego przepisu. Inaczej mówiąc, w przypadku podjęcia przez organ nadzoru budowlanego czynności wyjaśniających w odniesieniu do obiektu, którego budowa jest już zakończona, dokonać może tylko oceny czy zrealizowany obiekt nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. W przypadku stwierdzenia, że przepisy te zostały naruszone organ powinien ocenić, czy naruszenie to umożliwia, czy też uniemożliwia doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jak wynika z akt sprawy, podczas kontroli z dnia 3 grudnia 2004 r., przy udziale przedstawiciela zarządu Wspólnoty i administratora, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] ustalił, że odległość spornego śmietnika od okna znajdującego się w ścianie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w W. wynosi 4,30 m, od ww. budynku – 3,40 m, a od budynku przy ul. [...] – 8,70 m. Na rozprawie przedstawicielka zarządu Wspólnoty do protokołu potwierdziła, że ww. pomiary odpowiadają rzeczywistości. Natomiast pomiary dokonane przez organ w dniu 6 grudnia 2007 r. nie mogą wpłynąć na wynik postępowania, bowiem ustalają wyłącznie odległości śmietnika od ścian ww. budynków, w których znajdują się okna. Nie odnoszą się zatem do odległości śmietnika od okien (jak wymaga tego przepis), dlatego też nie dają podstaw do oceny odległości opisanej w § 23 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z ww. przepisu rozporządzenia zdanie 1. wynika, że odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe, o których mowa w § 22 ust. 2 pkt 1 i 3 (czyli m.in. zadaszone osłony lub pomieszczenia ze ścianami pełnymi bądź ażurowymi, do których zalicza się śmietniki), powinna wynosić co najmniej 10 m od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz co najmniej 3 m od granicy z sąsiednią działką. Zgodnie z § 23 ust. 2 ww. rozporządzenia, w przypadku przebudowy istniejącej zabudowy, odległości, o których mowa w ust. 1, mogą być pomniejszone, jednak nie więcej niż o połowę, po uzyskaniu opinii państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego. Z akt sprawy wynika, że Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w W. uzyskała opinię, o której mowa wyżej. W opinii z dnia [...] lutego 2004 r., znak: [....], Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] wprost stwierdził, że pozytywnie opiniuje usytuowanie osłony na pojemniki na odpady stałe (o wymiarach nie większych niż dotychczasowe) w miejscu starej wiaty pod warunkiem zachowania minimalnych odległości 5 m od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami na pobyt ludzi. Jednak Wspólnota odbudowała śmietnik nie stosując się do ww. opinii Inspektora Sanitarnego, ponieważ sporny śmietnik usytuowano w odległości mniejszej niż 5 m od okien budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w W.. Zasadnie zatem organy administracyjne uznały, że zostały naruszone § 23 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia, a niezachowanie wymaganej przez prawo odległości od okien mieszkań, uzasadnione wymaganiami sanitarnymi, daje podstawę do oceny, iż umiejscowienie takie uniemożliwia doprowadzenie tego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. W świetle art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego ww. okoliczność powoduje, że nie została spełniona jedna z przesłanek wymaganych do zalegalizowania przedmiotowego śmietnika określona w pkt 2, tj. przesłanka nienaruszenia przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W tych warunkach wbrew twierdzeniom strony skarżącej organ nie musiał badać, czy przedmiotowa samowola jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, czy też – nie jest, bowiem naruszenie przepisów techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem jest wystarczającą przesłanką do stwierdzenia, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione łączenie wymogi, o których mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. W tych warunkach organy administracyjne obu instancji prawidłowo zastosowały art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego i orzekły nakaz rozbiórki. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy uznać je za bezzasadne. Powoływanie się przez Wspólnotę na fakt zgłoszenia modernizacji altany śmietnikowej właściwemu organowi w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie ma znaczenia dla wyniku postępowania, ponieważ na budowę (odbudowę) śmietnika wymagane jest pozwolenie na budowę. Skoro jednak Wspólnota zgłosiła modernizację śmietnika, która - jak wynika z "zakresu robót" opisanych w projekcie budowlanym (przedstawiony Prezydentowi [...]) - polegała na budowie śmietnika zewnętrznego, i Prezydent [...] nie wniósł sprzeciwu nawet w przypadku gdy przedmiotowy sprzeciw wpłynął do organu w dniu 18 listopada 2004 r., a więc już po wybudowaniu przedmiotowego śmietnika, to w świetle przepisów Prawa budowlanego należy uznać, że tak dokonane zgłoszenie jest bezskuteczne. Zawiera ono bowiem wady materialno-prawne, które uniemożliwiają uznanie takiego zgłoszenia za skuteczne, a konsekwencje nieprawidłowego zgłoszenia obciążą zgłaszającego. Za formalną jak i materialną prawidłowość zgłoszenia czyli oświadczenia o zamiarze wykorzystania swego prawa do zabudowy, a także za skierowanie go do organu właściwego (jak to wprost wynika z treści art. 30), a zatem i za skutki swoich błędów, odpowiedzialność ponosi zgłaszający. Nawet zatem, gdyby odbudowa, czy też jak twierdzi skarżący modernizacja śmietnika, nie wymagała pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia (chociaż tak nie jest), to i wówczas skarżący ponosić by musiał skutki samowolnego wykonania obiektu, bez dokonania wcześniejszego zgłoszenia. Ponadto nie znalazły potwierdzenia zarzuty naruszenia art. 7, 10 i 77 § 1 k.p.a., ponieważ wbrew twierdzeniom strony skarżącej brała ona czynny udział w niniejszym postępowaniu, o czym świadczy zawiadomienie z dnia 25 stycznia 2007 r. o wszczęciu postępowania, protokół z dnia 15 lutego 2007 r., w którym stwierdzono, że zapoznano się z aktami sprawy, obecność podczas wizji w dniu 3 grudnia 2004 r. i 6 grudnia 2007 r. Organy dokładnie ustaliły również okoliczności faktyczne sprawy, które nie pozostawiają wątpliwości, że przedmiotowy śmietnik pobudowano samowolnie z naruszeniem § 23 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia. W tych warunkach na podstawie Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego zobligowany był do wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.