VII SA/Wa 1481/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, , Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2013 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] sprawy ze skargi G. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego G. B. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...], utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...] stwierdzające nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...] odmawiającego wznowienia, na wniosek G. B., postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budowli składającej się ze stalowego masztu rurowego osadzonego na cokole i fundamencie żelbetowym z zamontowanymi urządzeniami elektrowni wiatrowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr ew. [...] obr. [...] w miejscowości [...], gmina [...]. W uzasadnieniu postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił tok postępowania jak następuje: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...], w związku z wniesieniem przez Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] sprzeciwu od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...], zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia PINB w [...] z dnia [...] maja 2011 r. odmawiającego wznowienia, na wniosek G. B., postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budowli składającej się ze stalowego masztu rurowego osadzonego na cokole i fundamencie żelbetowym z zamontowanymi urządzeniami elektrowni wiatrowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr ew. [...] obr. [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność ww. postanowienia Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2011 r. Po rozpatrzeniu zażalenia G. B., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2012 r., znak: [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Następnie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...]. Rozpatrując zażalenie na ww. postanowienie z dnia [...] stycznia 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że G. B. wniósł o wznowienie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budowli składającej się ze stalowego masztu rurowego osadzonego na cokole i fundamencie żelbetonowym z zamontowanymi urządzeniami elektrowni wiatrowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr ew. [...] obr. [...] w miejscowości [...], gmina [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Po rozpatrzeniu wniosku PINB w [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...], działając na podstawie art. 150 § 1, art. 149 § 3 i art. 146 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu organ powiatowy wskazał, że dokonano oceny przyczyn uchylenia decyzji [...] WINB w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej budowli i stwierdzono, że nieprawidłowości wskazane przez WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 475/10 nie stanowią podstawy do wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Organ powiatowy podniósł, że z dołączonej do wniosku o wznowienie postępowania inwentaryzacji powykonawczej wynika, że zostały zachowane wymagane odległości przedmiotowego obiektu budowlanego od istniejącej, otaczającej go zabudowy. Wykazana odległość, tj. 307 m, znacznie przekracza 275 m, określone jako zasięg emitowanego hałasu podczas eksploatacji obiektu w warunkach pracy ciągłej. Mając na uwadze treść art. 146 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłączenie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej", PINB w [...] stwierdził niecelowość prowadzenia postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że postanowienie PINB w [...] z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, zostało również wydane z rażącym naruszeniem art. 146 § 2 k.p.a., stanowiącym jedną z podstaw prawnych weryfikowanego w niniejszym trybie ww. postanowienia. Ustanowiona przesłanka w art. 146 § 2 k.p.a. obejmuje tylko sytuacje, gdy w wyniku wznowienia postępowania organ ponownie dokonuje rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, nie zaś w fazie ustalenia dopuszczalności wznowienia postępowania. Podkreśla to NSA w wyroku z dnia 19 stycznia 1996 r., sygn. akt II SA 282/95 "Treść art. 146 § 2 k.p.a., ma zastosowanie jedynie w przypadkach gdy postępowanie zostało wznowione – por. art. 149 § 1 k.p.a. i art. 151 § 2 k.p.a., a nie w przypadkach gdy nastąpiła odmowa wznowienia postępowania w trybie art. 149 § 3 k.p.a.". zatem zastosowanie przepisu art. 146 § 2 k.p.a. przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, stanowi rażące naruszenie prawa. Z akt sprawy wynika, że PINB w [...] oparł postanowienie z dnia [...] maja 2011 r. o odmowie wznowienia postępowania na dokonanej przez siebie ocenie przyczyn wznowienia, przeprowadzonej przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, a więc rażąco naruszył art. 149 § 2 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego reasumując stwierdził, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...][...] WINB zasadnie stwierdził nieważność postanowienia PINB w [...] z dnia [...] maja 2011, znak: [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym wypełniającej pozytywną przesłankę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył G. B. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia je poprzedzającego zarzucając organom: 1. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie tj. w szczególności art. 7 i 77 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu sprawy i w konsekwencji nieustaleniu prawdy obiektywnej, 2. błędną wykładnię art. 146 § 2, 149 § 2 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a w konsekwencji naruszenie prawa materialnego. Skarżący zarzucał organom, że zastosowały przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do oceny naruszenia przepisów postępowania, art. 146 § 2 i 149 § 2 k.p.a. które to naruszenia nie miały charakteru rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie podnosząc jak w zaskarżony postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżonemu postanowieniu i poprzedzającemu je postanowieniu organu pierwszej instancji można zarzucić naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. utrzymujące w mocy po rozpatrzeniu zażalenia G. B. postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...] stwierdzające nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. budowli składającej się ze stalowego masztu rurowego osadzonego na cokole i fundamencie żelbetonowym z zamontowanymi urządzeniami elektrowni wiatrowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w miejscowości [...] (gmina [...]) na działce nr ew. [...] z obrębu [...]. Sprzeciw od postanowienia z dnia [...] maja 2011 r. wniosła Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] zarzucając, że postanowienie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie art. 149 § 2 i 3 k.p.a. w związku z art. 151 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 146 § 2 k.p.a. poprzez odmowę wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją PINB w [...] z dnia [...] lipca 2010 r. o pozwoleniu na użytkowanie na podstawie merytorycznej oceny przyczyn wznowienia postępowania oraz przesłanek uchylenia ostatecznej decyzji, podczas gdy ocena taka jest możliwa dopiero po wznowieniu postępowania. Prokurator wskazała, że przesłanki wymienione w art. 146 k.p.a. mogą stanowić wyłącznie podstawę odmowy uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, nie zaś podstawę odmowy wznowienia postępowania jak to uczynił Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...].[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uznał zarzuty wskazane w sprzeciwie za uzasadnione. W szczególności organ ten uznał za rażące naruszenie przepisów art. 149 § 2 k.p.a. i art. 146 § 2 k.p.a. merytoryczne rozpatrzenie przez organ powiatowy zasadności podjęcia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w postanowieniu o odmowie wznowienia w sytuacji, gdy po stwierdzeniu spełnienia wszystkich przesłanek formalnych do wznowienia postępowania organ ten był zobowiązany wydać postanowienie o wznowieniu postępowania. Stanowisko to zostało zaaprobowane w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Stwierdzić należy, że naruszenie przepisów postępowania może być podstawą stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., o ile naruszenie to miało charakter rażącego naruszenia prawa. Trafnie zarówno w sprzeciwie jak i w decyzjach organów obu instancji wskazano, że postanowienie w sprawie wznowienia postępowania obejmuje dwa etapy. Pierwszym jest tzw. etap wstępny (wyjaśniający), w trakcie którego organ bada wyłącznie kwestie formalnej dopuszczalności przeprowadzenia postępowania wznowieniowego, tj. czy: żądanie pochodzi od strony lub innego podmiotu uprawnionego do żądania wznowienia, czy zachowano termin do złożenia żądania i czy wnoszący żądanie wskazał przesłankę wznowienia. Dopiero po stwierdzeniu wszystkich tych przesłanek organ może wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i merytorycznie zbadać przesłanki wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a., a następnie wydać jedno z rozstrzygnięć przewidzianych przez art. 151 k.p.a. Trafnie wskazały organy, że na gruncie art. 149 § 2 k.p.a. przeprowadzenie postępowania co do przyczyn wznowienia, następuje na podstawie postanowienia o wznowieniu postępowania. Taka konstrukcja przepisu prowadzi do wniosku, że postanowienie o wznowieniu postępowania musi poprzedzać ocenę przyczyn wznowienia, a to z kolei implikuje, że ocena przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna. Jeżeli tak, to przesłanką postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, wydanej na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., nie może być negatywny wynik ustaleń co do przyczyn wznowienia. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] naruszył przepis art. 146 § 2 k.p.a. i art. 149 § 3 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., które to przepisy przywołał, jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia. Zarówno w sprzeciwie Prokuratora, jak i w decyzjach obu organów trafnie wskazano na czym polegały naruszenia przepisów postępowania. Z uzasadnienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wynika, że organ ten w ogóle nie zajmował się badaniem formalnych przesłanek dopuszczalności wznowienia (min. terminu do złożenia podania o wznowienie). Wobec stwierdzenia naruszeń przepisów postępowania rozpatrując sprawę w postępowaniu nieważnościowym organy winny dokonać oceny, czy stwierdzone naruszenia mają cechy rażącego naruszenia prawa. Tylko bowiem naruszenia tak zakwalifikowane uzasadniają stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia). Należy bowiem mieć na uwadze, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zachodzi jedynie wtedy, gdy treść decyzji (postanowienia) pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja (postanowienie) nie może być zaakceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie przepisów prawa, które są jednoznacznie sformułowane. Oznacza to, że rażącym naruszeniem prawa będzie sprzeczność rozstrzygnięcia organu z jednoznaczną treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą. Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj naruszenia i jego skutki powodują, iż decyzja (postanowienie) nie może być zaakceptowane przez organy praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki jakie wywołuje decyzja (postanowienie). Przy korzystaniu z tej nadzwyczajnej instytucji stwierdzenia nieważności wyżej wskazane przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiane, ale jasno wskazane. Z uwagi na braki przeprowadzenia przez organy kontroli postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2011 r. w aspekcie wyżej wymienionych trzech przesłanek rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie, a także postanowienie je poprzedzające na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, a na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz skarżącego.