VII SA/Wa 1481/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2015 r. sprawy ze skargi [...] w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego [...] w [...] kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzja z dnia [...] maja 2014 r. [...]Główny Inspektor Nadzory Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), po rozpatrzeniu odwołania [...] w [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim [...] z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...] nakazującej [...], jako władającemu nieruchomością przy ul. [...] w [...], usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości wynikających z orzeczenia technicznego i wytycznych konserwatorskich poprzez wykonanie robót budowlanych z zakresu doraźnego zabezpieczenia tarasu i skarpy, w terminie do dnia 30 lipca 2012 r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim [...] na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane nakazał [...], jako władającemu nieruchomością przy ul. [...]w [...], usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości wynikających z orzeczenia technicznego i wytycznych konserwatorskich, sporządzonego przez dr inż. arch. M. P. i dr inż. S. N., poprzez wykonanie w terminie do dnia 30 lipca 2012 r. robót budowlanych z zakresu doraźnego zabezpieczenia tarasu i skarpy tj.: - wyłączenie z użytkowania pozbawioną podpiwniczenia partię tarasu w obrębie podestu pierwszego i drugiego, w formie pasa przebiegającego wzdłuż muru oporowego o szerokości równej jego wysokości; wyłączony z użytkowania obszar skarpy należy ogrodzić i oznakować zgodnie z obowiązującymi wymogami, - uzupełnienie i naprawienie ubytków muru oporowego i nakrywy balustrady muru, - wyremontowanie schodów pomiędzy podestami tarasu, aby zapewnić trwałość konstrukcji w czasie użytkowania, - udrożnienie na tarasie przepustów kanalizacji deszczowej z uwagi na zamakanie skarpy, - zamocowanie balustrad przy schodach na tarasie pomiędzy podestami pośrednich w zakresie umożliwienia dostępności dla osób niepełnosprawnych, - wyłączenie z użytkowania, ogrodzenie i oznakowanie schodów na tarasie o dużym stopniu uszkodzenia, - wykonanie także dodatkowych prac z doraźnego zabezpieczenia tarasu i skarpy w związku z prowadzoną przebudową Opery na [...] i robotami obejmującymi także część muru oporowego i taras zamkowy, - prowadzenie stałego dozoru tarasu i muru oporowego, poddanie obiektu stałej obserwacji, monitorowanie stanu rys i pęknięć nie rzadziej niż dwa razy do roku wiosną i jesienią, do czasu podjęcia ostatecznej decyzji co do zakresu prac budowlanych i wykonania w tym celu dokumentacji projektowej. Na wniosek [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., zmienił decyzję własną z dnia [...] maja 2012r. w zakresie terminu i ustalił nowy termin wykonania robót budowlanych do dnia 31 grudnia 2012 r. Kolejną decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., ustalił nowy termin do dnia 31grudnia 2013 r. Pismem z dnia 4 listopada 2013 r. dyrektor [...] wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. (zmienionej decyzjami z dnia [...] lipca 2012 r. i [...] stycznia 2013 r.) podnosząc, iż decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie ( art. 156 § 1 pkt 4 Kpa). Wnioskodawca wskazał, że zakres robót budowlanych nakazanych przedmiotową decyzją dotyczy zarówno tarasu jak i skarpy. Tymczasem skarpa znajduje się na działkach gruntu nr od [...] do [...] z obrębu [...], które są w użytkowaniu osób trzecich, a właścicielem [...], w tym tarasu jest Województwo [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po wszczęciu postepowania nadzwyczajnego decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2012 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który ponownie rozpoznając sprawę nie znalazł podstaw do zmiany bądź uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił istotę i charakter postępowania nadzwyczajnego. Podkreślił, ze stwierdzenie nieważności decyzji może być orzeczone wyłącznie w sytuacji bezspornego ustalenia, iż kontrolowana decyzja jest dotknięta kwalifikowaną wadliwością, o której stanowi art. 156 § 1 Kpa. Stosownie do art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane stanowiącego materialnoprawną podstawą kontrolowanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012r., w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Z treści art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, gdyż tylko na nich ciążą obowiązki określone w art. 61 pkt 1 cyt. ustawy. Jak wynika z akt postepowania [...]w [...] jest zarządcą, w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, nieruchomości położonej na działce nr [...] w [...], na którym spoczywa obowiązek utrzymania jej w należytym stanie technicznym, co wynika z umowy z dnia [...] marca 2010 r . Zgodnie z § 4 ust. 3 tej umowy, zawartej pomiędzy Województwem [...]m, a [...] w [...] administrator, tj. [...] w [...] ma prawo dysponować nieruchomością na cele budowlane. Organ podkreślił, że w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, zarządcą jest ogólnie ten podmiot, który wykonuje w stosunku do nieruchomości czynności właścicielskie, przede wszystkim utrzymuje nieruchomość we właściwym stanie technicznym, przeciwdziała nieuzasadnionemu pogarszaniu się tego stanu oraz dokonuje innych niezbędnych czynności dotyczących nieruchomości. Oznacza to, ze nałożenie obowiązków określonych w decyzji z dnia [...] maja 2012 r. na [...] w [...], który na bieżąco włada i zarządza tym obiektem budowlanym, jest zgodne z prawem. Mimo, że skarpa leżąca w granicach działek [...] jest własnością innych osób, to ujęcie prac dotyczących skarpy, w decyzji nakazowej skierowanej do [...]w [...], nie oznacza, że została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, ponieważ zakres robot budowlanych, nakazanych kontrolowaną decyzją dotyczy, w zasadniczej części, tarasu i muru oporowego. Z robót dotyczących skarpy wymieniono jedynie prace zabezpieczające. Mają one na celu zabezpieczenie skarpy, w związku z wykonywaniem robot budowlanych na terenie [...], przy granicy z sąsiednią nieruchomością. Podsumowując Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim [...] z dnia [...] maja 2012 r., nie jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 Kpa, jak również nie jest dotknięta żadną z pozostałych wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 Kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego wniósł [...] . Decyzji zarzucono naruszenie art. 61 w zw. z art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz przepisów postępowania art. 7, 77 i 80 Kpa. W ocenie skarżącego organ nieprawidłowo ustalił krąg stron postępowania administracyjnego, gdyż zakres robót nakazanych decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012r. dotyczy także działek nr [...], które stanowią własność osób trzecich. [...] nie może na tych nieruchomościach realizować żadnych robót budowlanych, gdyż naruszyłby cudzą własność. W związku z tym, także właściciele wskazanych nieruchomości powinni być adresatami decyzji wydanej na podstawie art. 66 §1 Prawa budowlanego tym bardziej, że na nich również ciąży obowiązek należytego utrzymania obiektu budowlanego w postaci skarpy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga Podlega uwzględnieniu. Sąd kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]maja 2014r., którą organ utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] maja 2012r. Przypomnieć w związku z tym należy, że zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania /skutek ex tunc/ (por. J. Borkowski, B. Adamiak - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpatrz sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987/1/35. Kontrolowaną w postępowaniu nadzwyczajnym decyzję organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego nakazał [...] usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości wynikających z orzeczenia technicznego i wytycznych konserwatorskich poprzez wykonanie wskazanych robót budowlanych z zakresu doraźnego zabezpieczenia tarasu i skarpy. Jak wynika z akt postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w [...] posiada osobowość prawną i jest zarządcą, w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane, nieruchomości położonej na działce nr [...] w [...] /właścicielem jest Województwo [...]/. Spoczywa na nim obowiązek utrzymywania tej nieruchomości w należytym stanie technicznym /co wynika z umowy nr [...] z dnia [...]-03-2010 r./. Na działce tej usytuowany jest także przedmiotowy taras i mur oporowy. Zakres robót budowlanych, nakazanych kontrolowaną decyzją dotyczył w zasadniczej części, ww. obiektów, tj. tarasu oraz muru oporowego. Obejmował jednak także skarpę, która składa się z jedenastu odrębnych nieruchomości oznaczonych jako działki gruntu o nr od [...] do[...]. Działki te znajdują się w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych, co potwierdzają wypisy z ksiąg wieczystych znajdujące się w aktach sprawy. Ustalony w tym zakresie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego stan faktyczny nie budził wątpliwości i nie był sporny. Ustaleń tych nie zakwestionowały także organy kontrolujące decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012r., w trybie nadzoru. Oznacza to, że decyzja nakazująca [...] usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego tarasu zamkowego i skarpy niewątpliwie została skierowana do podmiotu będącego stroną w sprawie ale w pewnym zakresie, dotyczącym robót zabezpieczających skarpę, ukształtowała też obowiązki podmiotów, które nie były stronami postepowania. Stosownie do art. 61 Prawa budowlanego to właściciel lub zarządca obiektu budowlanego zobowiązany jest z mocy prawa m. in. do utrzymania użytkowanego obiektu w należytym stanie technicznym i estetycznym. Nałożenie obowiązków w trybie art. 66 § 1 Prawa budowlanego na podmiot, który nie jest właścicielem ani zarządcą obiektu budowlanego stanowi naruszenie wskazanych przepisów prawa materialnego. Naruszenie to dostrzegły organy nadzoru oceniając je jednocześnie jako nieistotne z uwagi na niewielki zakres robót obejmujący jedynie prace zabezpieczające. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Obowiązkiem organu nadzoru prowadzącego postepowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji była ocena stwierdzonego naruszenia prawa w aspekcie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa od czego organ się uchylił. Lakoniczne wskazanie, bez uzasadnienia stanowiska, że kontrolowana decyzja nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad, o których stanowi art. 156 § 1 Kpa nie spełnia wymogów jakim powinno, stosownie do art. 107 § 3 Kpa, odpowiadać uzasadnienie decyzji. Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7 i 107 § 3 Kpa, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zważywszy na powyższe Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c , art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r. poz. 271 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.