VII SA/Wa 1482/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Pindelska (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi A. Z. W. Sp. z o.o. w W. i M. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżących A. Z. W. Sp. z o.o. w W. i M. S. solidarnie kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] na podstawie art. 155 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98, poz. 1170 z 2000 r. ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku [...] Spółki Gazownictwa Sp. z o.o., Oddział Zakład Gazowniczy W., zmienił za zgodą stron decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. w sprawie pozwolenia na przeprowadzenie badań archeologicznych metodą wykopaliskową w ramach inwestycji: budowa przyłączenia do sieci gazowej czterech budynków mieszkalnych, wielorodzinnych, przy ul. W., dz. nr [...] w W. w następujący sposób – w części określającej imię i nazwisko osoby prowadzącej badania archeologiczne – Pan mgr M. S., Z. W., ul. W., [...] W.. Po zmianie ten fragment decyzji powinien brzmieć: Pani mgr K. K., S., ul. W., [...] O.. Pozostałe warunki decyzji, pozwolenia na prowadzenie prac archeologicznych, pozostały bez zmian. Organ odstąpił od uzasadnienia na podstawie art. 107 § 4 K.p.a. Odwołanie decyzji od złożyła A. Z. W. Spółka z o. o. w W., zarzucając naruszenie przepisu art. 155 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 11 K.p.a., a także niewykazanie zaistnienia przesłanki braku naruszenia zasady ochrony zabytków. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...] na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.) art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu organ wskazał, że jak wynika z akt postępowania, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. udzielił pozwolenia [...] Spółce Gazownictwa Sp. z o.o., na przeprowadzenie przez M. S., działającego w imieniu A. Sp. z o.o. Z. W. w W., ratowniczych badań archeologicznych w ramach inwestycji: budowa przyłączenia do sieci gazowej czterech budynków mieszkalnych, wielorodzinnych przy ul. W., dz. nr [...] w W., zgodnie z zakresem określonym we wniosku, założeniami projektowymi i programem badań, opracowanym przez M. S.. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków zmienił ww. decyzję w następujący sposób w części określającej imię i nazwisko osoby prowadzącej badania archeologiczne nastąpiła zmiana z M. S., Z. W., na K. K.-S., zaś pozostałe warunki decyzji – pozwolenia na prowadzenie prac archeologicznych – pozostały bez zmian. Dalej w uzasadnieniu organ wskazał, że podstawowym obowiązkiem organu odwoławczego jest ustalenie, czy odwołanie złożył podmiot, któremu przysługuje legitymacja do takiego działania, tj. strona postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dla ustalenia stron postępowania w niniejszej sprawie podstawowe znaczenie mają przepisy, normujące zasady wydawania pozwoleń na prowadzenie badań archeologicznych, gdyż zaskarżona niniejszym odwołaniem decyzja jest zmienionym pozwoleniem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2012 r. Zgodnie z art. 36 ust. 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pozwolenie na prowadzenie badań archeologicznych może być wydane na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, a także na wniosek osób fizycznych albo jednostek organizacyjnych zamierzających prowadzić te badania. W przypadku, o którym mowa w art. 36 ust. 7 ww. ustawy, do wniosku o wydanie pozwolenia na prowadzenie badań należy dołączyć dokument potwierdzający posiadanie przez wnioskodawcę tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości, uprawniającego do występowania z tym wnioskiem, albo oświadczenie wnioskodawcy o posiadaniu tego tytułu, a w przypadku, gdy z wnioskiem występuje podmiot zamierzający prowadzić te działania, zgodę właściciela lub posiadacza nieruchomości na ich prowadzenie albo oświadczenie, że właściciel lub posiadacz tej zgody nie udzielił, zgodnie z przepisem § 9 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych (Dz. U. Nr 165, poz. 987). Wniosek o wydanie pozwolenia na prowadzenia badań archeologicznych w związku z inwestycją: budowa przyłącza do sieci gazowej czterech budynków mieszkalnych, wielorodzinnych przy ul. W., dz. nr [...] w W., złożyła [...] Spółka Gazownictwa, oświadczając, iż jest w posiadaniu zgody właścicieli terenów objętych inwestycją na prowadzenie prac archeologicznych. Samo pozwolenie, jak wynika z jego treści, zostało prawidłowo udzielone wnioskodawcy. Z akt postępowania wynika, że A. Z. W. Sp. z o. o. w W. nie posiada tytułu prawnego do zabytku, a także nie składała w imieniu własnym wniosku o wydanie pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych. W postępowaniu administracyjnym dotyczącym tych badań, w tym i w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji, Spółka ta działa jako wykonawca badań archeologicznych, a co za tym idzie, posiada niewątpliwie interes ekonomiczny w postępowaniach dotyczących ww. badań, w tym i w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji, jednakże jest to w istocie interes o charakterze faktycznym, nie prawnym. W tej sytuacji, organ stwierdził, że stosownie do przepisu art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., konieczne było umorzenie postępowania odwoławczego, jako wszczętego na skutek odwołania wniesionego przez podmiot nieuprawniony. Skargę do sądu administracyjnego na ww. decyzję złożyli spółka A. Z.W. Sp. z o.o. w W. oraz M. S.. Zaskarżonej decyzji zarzucili: - naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z § 9 ust. 3 i § 20 ust. 1 pkt 3) rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych poprzez nieprzyznanie skarżącym statusu stron w postępowaniu administracyjnym i w konsekwencji naruszenie ich uprawnień w toku postępowania, mimo że w pozwoleniu na prowadzenie badań archeologicznych wskazana jest osoba je prowadząca i posiadająca szereg obowiązków z tym związanych, - naruszenie prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 K.p.a. poprzez wydanie decyzji pozostających w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa materialnego w zakresie wskazanym powyżej, tj. w sprzeczności z art. 36 ust. 1 pkt. 5 Ustawy w zw. z § 9 ust. 3 i § 20 ust. 1 pkt. 3) rozporządzenia, - naruszenie prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 8 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, a w konsekwencji naruszenie słusznego interesu stron oraz zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, - naruszenie prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i 10 § 1 K.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącym czynnego udziału w postępowaniu nadzwyczajnym w przedmiocie zmiany decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r., a także uniemożliwieniu skarżącym wypowiedzenie się co do zebranego materiału w sprawie oraz przede wszystkim co do wniosku [...] Spółki Gazownictwa sp. z o.o. o zmianę przedmiotowej decyzji, - naruszenie prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także dokonanie dowolnej jego oceny poprzez uznanie, że osoba prowadząca badania archeologiczne nie jest stroną w postępowaniu administracyjnym, - naruszenie prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 11 w związku z art. 107 § 3 i 5 4 K.p.a. poprzez odstąpienie od uzasadnienia decyzji zmieniającej w sytuacji gdy decyzja ta rozstrzygała w swej istocie interesy kilku stron, w tym skarżących, co wymagało wyjaśnienia rozstrzygnięcia organu I instancji, a w przypadku braku uzasadnienia skarżący nie mają możliwości oceny podstaw faktycznych i prawnych takiej decyzji, - naruszenie prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 K.p.a. w związku z art. 155 K.p.a. poprzez pozbawienie skarżących statusu stron oraz pominięcie skarżących przy wydawaniu decyzji zmieniającej, a tym samym nieuzyskaniu ich zgody na zmianę decyzji, na mocy której skarżący nabyli prawo, - naruszenie prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 127 § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez pozbawienie skarżącego A. Z. W. sp. z o.o. możliwości merytorycznego rozpoznania odwołania z dnia 16 sierpnia 2012 r., - naruszenie prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt. 3 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez umorzenie postępowania odwoławczego pomimo posiadania przez Skarżącego A.Z. W. sp. z o.o. przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym. Mając na uwadze powyższe zarzuty, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. wnieśli o uchylenie obydwu zaskarżonych decyzji, Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuję: Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie wszystkie jej argumenty są zasadne. Zaskarżoną decyzją Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że A. Z. W. sp. z o. o. nie ma przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu. Postępowanie administracyjne dotyczyło zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Zmieniana była decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2012 r., na mocy której organ dokonał pozwolenia na przeprowadzenie badań archeologicznych metodą wykopaliskową w ramach inwestycji: budowa przyłączenia do sieci gazowej czterech budynków mieszkalnych, wielorodzinnych, przy ul. W., dz. nr [...] w W. w następujący sposób – w części określającej imię i nazwisko osoby prowadzącej badania archeologiczne – Pan mgr M. S. działający z ramienia firmy A. Sp. z o. o. Z. W., ul. W., [...] W.. Po zmianie ten fragment decyzji powinien brzmieć: Pani mgr K. K., S., ul. W., [...] O.. Treść decyzji zawierała szczegółową regulację dotyczącą tego uprawnienia odpowiadającą warunkom przewidzianym w rozporządzeniu Ministra Kultury z dnia 27 lipca 2011r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych, i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych wydanym na podstawie art. 37 ust.1 wymienionej ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z przepisem § 20 ust. 1, 2 i 3 wymienionego rozporządzenia decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2012 r. udzielała pozwolenia [...] Spółce Gazownictwa Sp. z o.o. w W. na przeprowadzenie przez mgr M. S. działającego z ramienia firmy A. Z. W. sp. z o.o. w W. ratowniczych badań archeologicznych w ramach inwestycji zgodnie z zakresem określonym we wniosku, założeniami projektowymi i programem opracowanym przez niego z zastrzeżeniem szeregu warunków zawartych w szesnastu punktach ustępu 1 decyzji oraz w kolejnych punktach tej decyzji. Użyto takich sformułowań i określeń w decyzji, że trudno uznać aby odpowiedzialność za ich wykonanie przypisana była uprawnionemu z decyzji [...] Spółce Gazownictwa Sp. z o.o., która to spółka miałby regres do podległych mu na podstawie odrębnych porozumień cywilnoprawnych wykonawców tego uprawnienia. Należy postawić hipotetyczne pytanie czy w przypadku nie wykonania obowiązku nałożonego na "M. S. działającego z ramienia firmy A." np. z pkt 8 decyzji, tj. prowadzenia inwentaryzacji polowej pozyskanych zabytków i nie przekazania jej w stosownym terminie [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków, egzekucja obowiązku, zdaniem organu, powinna być prowadzona w stosunku do uprawnionej z decyzji [...] Spółki Gazownictwa Sp. z o.o., czy w stosunku do M. S. lub firmy, którą on reprezentuje. Skoro nałożono w decyzji bezpośrednio obowiązki na M. S. i firmę, którą reprezentuje, to trudno uznać, że była to wyłącznie akceptacja wykonawcy czynności, za które to czynności, jako warunek decyzji, odpowiada wyłącznie uprawniony z tej decyzji. Rozłożenie w decyzji zasadniczej (z pozwolenie na prowadzenie prac archeologicznych) uprawnień i obowiązków z niej wypływających na różne podmioty, daje podstawę do uznania jej odmiennej konstrukcji, przyznanej zgodnie z wolą ustawodawcy (zapisy decyzji spełniają wymagania prawne), od konstrukcji typowych decyzji przyznających uprawnienia wnioskodawcy, np. w pozwoleniu na budowę. Zatem nie można podzielić twierdzenia organu, że skarżąca spółka nie ma przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmiany tak skonstruowanej decyzji zasadniczej. Interes prawny wymagany do posiadania legitymacji procesowej w tym postępowaniu wynika z samej treści decyzji zasadniczej i spełnia wymagania art. 28 k.p.a. W tych warunkach Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego i materialnego z art. 28 i 105 § 1 k.p.a. i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni powyższe wskazania Sądu uznając legitymację w sprawie podmiotów, na które nałożono obowiązki decyzją zasadniczą będącą przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie o jej zmianę na zasadzie art. 155 k.p.a. Przedmiotem zaskarżonej decyzji było umorzenie postępowania odwoławczego wobec czego nie mogły być rozpoznane przez Sąd, podniesione w skardze, zarzuty merytoryczne nie odnoszące się do interesu prawnego strony wnoszącej odwołanie w postępowaniu administracyjnym od decyzji organu I instancji. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Zgodnie zaś z treścią art. 152 p.p.s.a. orzeczono o braku wykonalności zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 ww. ustawy.