VII SA/Wa 1484/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2005 r. sprawy ze skargi D. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o odmowie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania skargę oddala. Decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 104 § 1 i 2 oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa po rozpatrzeniu odwołania D. S. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2003 r. w sprawie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania, uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie udzielenia D. D. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części pomieszczeń mieszkalnych zlokalizowanych na parterze budynku mieszkalnego, jednorodzinnego położonego w [...] przy ul. K., na działce o nr ewid. [...] – na gabinet praktyki stomatologicznej. Wniosek o zmianę tej decyzji w trybie art. 154 kpa złożył radca prawny G. P. działający w imieniu D. D. – uzasadniając go słusznym interesem strony. Decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 104 i art. 154 kpa odmówił zmiany tej decyzji. W uzasadnieniu podał, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 kpa może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy żadna ze stron nie nabyła prawa. W niniejszej sprawie stroną, która nie nabyła prawa jest wnioskodawczyni, zaś druga strona D. S. prawo nabyła. Prawem tym jest stworzona w/w decyzją sytuacja, w której na sąsiedniej działce D. D. – nie będzie gabinetu stomatologicznego, którego działalność D. S. uznała za uciążliwą. Organ I instancji wskazał, że z kolei art. 155 kpa, który mógłby stanowić podstawę zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawa, warunkuje tę zmianę zgodą stron. Zgody takiej wnioskująca nie przedstawiła. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania D. D. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. W uzasadnieniu powielił argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji odnośnie zmiany decyzji ostatecznej zarówno w trybie art. 154 kpa jak i w trybie art. 155 kpa. Dodatkowo powołał orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie zmiany decyzji w tych trybach. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła D. D. działająca przez pełnomocnika. Skarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 154 kpa poprzez błędne przyjęcie, iż D. S. nabyła prawo. W konkluzji wniosła: o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2004 r., zmianę prawomocnej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. poprzez uchylenie decyzji Wojewody o uchyleniu decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2003 r. oraz zasądzenie od organu kosztów procesu według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu podano, że w przedmiotowej sprawie D. S. nie nabyła prawa w postaci nie stworzenia na sąsiedniej działce gabinetu stomatologicznego, którego działalność uznała za uciążliwą. Natomiast przepisy prawa w tym prawo budowlane, ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym oraz uchwalony na jej podstawie przez organy samorządu terytorialnego plan zagospodarowania przestrzennego gminy, przyznają skarżącej wiele uprawnień, w tym także prawo podmiotowe w postaci posiadania gabinetu stomatologicznego w domu jednorodzinnym, jednakże prawo to może być przez nią wykonywane po uprzednim uzyskaniu zgody wójta gminy na zmianę sposobu użytkowania części pomieszczenia mieszkalnego. Dopóki zgoda taka nie zostanie wydana, prawo podmiotowe skarżącej nie może być przez nią wykonywane i tym samym nie ma miejsca ograniczenie praw podmiotowych sąsiadki D. S.. Zdaniem skarżącej zasadny jest pogląd, iż na podstawie decyzji Wojewody [...] D. S. nie mogła nabyć prawa w postaci nieutworzenia na sąsiedniej działce gabinetu stomatologicznego, bowiem prawo takie przysługiwało jej ex lege do dnia dzisiejszego, gdyż nigdy nie zostało ograniczone w jakikolwiek sposób. Dlatego też należy uznać, iż w niniejszej sprawie żadna ze stron nie nabyła prawa, gdyż nie miało miejsca przysporzenie na rzecz określonego podmiotu w jego sferze prawnej, a tylko utrzymanie jej dotychczasowych granic. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga D. D. nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) tylko w takim zakresie jest możliwa jej sądowa kontrola. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia z dnia [...] sierpnia 2004 r., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. odmawiającą zmiany własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r., uchylającej decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2003 r. i odmawiającej D. D. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części pomieszczeń mieszkalnych, zlokalizowanych na parterze budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego na działce o nr ewid. [...], znajdującej się w [...] - na gabinet indywidualnej praktyki stomatologicznej. Sąd nie podziela zdania skarżącej, iż "na podstawie decyzji Wojewody [...] [ z dnia [...] czerwca 2003 r.] D. S. nie mogła nabyć prawa w postaci nieutworzenia na sąsiedniej działce gabinetu stomatologicznego, bowiem prawo takie przysługiwało jej ex lege do dnia dzisiejszego, gdyż nigdy nie zostało ograniczone w jakikolwiek sposób". A zarzut skargi, że "w oparciu o powyższe uznać należy, iż w niniejszej sprawie żadna ze stron nie nabyła prawa, gdyż nie miało miejsca przysporzenie na rzecz określonego podmiotu w jego sferze prawnej, a tylko jej dotychczasowe utrzymanie" uznaje za chybiony. Wskazać trzeba, iż w myśl art. 154 kpa decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Należy zauważyć, iż zgodnie z brzmieniem powołanego przepisu może więc dojść do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej tylko w sytuacji, gdy zostaną spełnione łącznie dwa warunki. Po pierwsze zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej może nastąpić, gdy żadna ze stron nie nabyła prawa z tej decyzji oraz za jej zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Wymagania interesu społecznego lub słusznego, a więc kwalifikowanego interesu strony powinny być zaś ustalone w danej sprawie i muszą nabrać konkretnej treści, wynikającej ze stanu faktycznego i prawnego sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2005 r. sygn. akt 7/IV SA 3172/03 niepubl.). Zgodnie z przyjętym w doktrynie prawa i postępowania administracyjnego poglądem, Sąd stoi na stanowisku, że do decyzji, z których strony nie nabyły prawa można jedynie zaliczyć; decyzje odmowne dla wszystkich stron postępowania i decyzje cofające w całości uprzednio przyznane stronie uprawnienie lub stwierdzające wygaśnięcie tego uprawnienia. Sąd podziela również pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 27 maja 2003 r. (IV SA 3205/01 M.Prawn. 2003/14/627), iż "nabycie praw użyte w art. 154 i 155 kpa rozumie się szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygniecie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygniecie, na podstawie którego strona "nabyła prawa" (por. także wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2004 r. 7/IV SA 4197/02 niepubl.). Stwierdzić należy, iż zarówno organ I instancji jak i organ II instancji zasadnie uznały, iż stroną która nie nabyła prawa na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. – indywidualnego rozstrzygnięcia prawnego, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony - jest skarżąca D. D., zaś stroną która takie prawo nabyła jest D.S.. Prawem tym jest jak słusznie wskazały organy "stworzona w/w decyzją sytuacja, w której na sąsiedniej działce – własności (...) D. D. – nie będzie gabinetu stomatologicznego, którego działalność (...) S. uznała za uciążliwą". Mając powyższe na względzie i biorąc pod uwagę to, iż jedna ze stron w wyniku wydania przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r. nabyła prawo, nie było możliwym zastosowanie trybu z art. 154 kpa. Powołany przepis jako warunek konieczny zmiany decyzji wymienia bowiem to, aby żadna ze stron nie nabyła prawa z decyzji mającej ulec zmianie. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca, dlatego też stwierdzić trzeba, iż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2004 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. odmawiającą zmiany własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r. nie narusza prawa. Z tych tez względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ) należało orzec jak w sentencji wyroku.